سلسله مباحثی در باب بیمه های اجتماعی درمان (۱)، بیمه از دیروز تا امروز

مقدمه:

در دو قرن اخیر فعالیت‏ ها‏ی بیمه‏ ای در سرتاسر جهان توسعه یافته‏ است‏. در کشورهای صنعتی، بیمه نقش مهمی‏ را در ثبات وضع اقتصادی ایفا می‏کند و در کشورهای جهان سوم نیز مزایای اجتماعی و اقتصادی بیمه شناخته شده و عملیات بیمه‏ ای به‏‏‏ تدریج گسترش یافته‏ است‏. بیمه حوادث با انواع مختلف آن در دو قرن اخیر متداول شده‏ است‏. از جمله بیمه حوادث شخصی که زندگی فرد را در صورت نقص عضو و از کار افتادگی ناشی از حادثه تأمین می‏کند و یا در صورت فوت ناشی از حادثه، سرمایه ای در اختیار بازماندگان او می‏گذارد.

در یک قرن اخیر سازمان‏ ها‏ی بیمه اجتماعی که توسط دولت‏ ها‏ و یا زیر نظر آنها اداره می‏ شوند نقش قابل ملاحظه ای در توسعه بیمه بازنشستگی، بیمه عمر و حادثه شخصی کارگران و کارمندان و سایر حقوق بگیران به‏‏‏ عهده گرفته اند. در ابتدا پیدایش بیمه‏ ها‏ی اجتماعی موجب رکود نسبی در سایر بیمه‏ ها‏ شد ولی به‏‏‏ تدریج تعارض بین بیمه‏ ها‏ی اجتماعی و بیمه‏ ها‏ی بازرگانی منتفی گردید زیرا آشنایی با یک نوع بیمه موجب توجه افراد به‏‏‏ سایر انواع آن شد.

بیمه های تجاری (بازرگانی):

در سنگ نبشته‏ ها‏ی دوره‏ ها‏ی باستانی ایران نشانه‏ ها‏یی از حضور بیمه‏ ها‏ و مسئولیت دولت در مقابل مردم دیده میشود. لیکن این مهم پس از حضور اسلام و تعهدی که حکومت دینی درقبال مردم بر عهده دارد و مسئولیت متقابل افراد نسبت به‏‏‏ یکدیگر رنگ و بویی اجتماعی تر و کاراتر به‏‏‏ خود گرفته‏ است‏.

بیمه به‏‏‏ مفهوم امروزی آن در ایران سابقه چندانی ندارد. در حدود سال “۱۲۸۰ ” هجری شمسی در دو مؤسسه روسی بنام “نادژدا” و “کافکازکوری” در ایران شروع به‏‏‏ کار کردند که پس از انقلاب بلشویکی تعطیل شدند. بعد از آن شرکت بیمه انگلیسی “ آلیانس ” نمایندگی خود را در ایران تأسیس کرد و شرکت‏ ها‏ی دیگر انگلیسی و آلمانی و سوئیسی در ایران شروع به‏‏‏ فعالیت نمودند. بعدها شرکت بیمه دولتی شوروی بنام “اینگستراخ” نیز در ایران شعبه‏‏‏ ای تأسیس کرد و تعداد این شرکت‏ها‏ به‏‏‏ تدریج افزایش یافت.

فعالیت شرکت‏ها‏ی بیمه خارجی در ایران که در بدو امر مفید به‏‏‏ نظر می‏ رسید به‏‏‏ صورتی درآمده بود که برای اقتصاد ملی به‏‏‏ جای نفع، زیان آور بود از یک طرف این شرکت‏ ها‏ با‏ استفاده‏ از عدم اطلاع بیمه گذاران در مقابل پوشش‏ ها‏ی محدود، حق بیمه کلانی مطالبه‏‏‏ و دریافت می‏کردند و به‏‏‏ بهانه‏ ها‏ی گوناگون از پرداخت خسارت سرباز می‏زدند و از طرف دیگر سالانه مقدار قابل توجهی ارز به‏‏‏ صورت حق بیمه از کشور خارج می‏ نمودند.

در حوزه بیمه‏ ها‏ی بازرگانی قبل از سال “ ۱۳۱۴” که شرکت سهامی‏ بیمه‏ ایران تأسیس گردید، نمایندگی‏ ها‏ی خارجی یکی پس از دیگری تعطیل شده و فقط دو شرکت که نمایندگی شرکت‏ها‏ی بیمه “اینگستراخ” روسیه و “یورکشایر” انگلیس را داشتند باقی ماندند و این شرکت‏ها‏ حتی تا بعد از تشکیل حکومت جمهوری اسلامی‏ و قبل از تاریخ «۱۳۵۸٫۴٫۴» که شورای انقلاب، شرکت‏ها‏ی بیمه را ملی و نمایندگی‏ ها‏ی خارجی را منحل اعلام کرد به‏‏‏ فعالیت خود در ایران ادامه می‏دادند. قبل از انقلاب اسلامی‏ در ایران یک شرکت بیمه دولتی (شرکت سهامی‏ بیمه‏ ایران) و چهارده شرکت بیمه خصوصی و نمایندگی خارجی (شرکت‏ها‏ی بیمه: ملی، شرق، آریا، ساختمان و کار، حافظ، ایران و آمریکا، البرز، آسیا، امید، تهران، پارس، دانا و شرکت‏ها‏ی نمایندگی اینگستراخ و یورکشایر) فعالیت می‏کردند و از سال “۱۳۵۱” بیمه مرکزی ایران جهت هدایت امر بیمه در کشور و نظارت بر شرکت‏ها‏ی بیمه تشکیل گردید. بعد از انقلاب ابتدا در سال “ ۱۳۵۸” با مصوبه‏‏‏ شورای انقلاب، شرکت‏ها‏ی بیمه خصوصی ملی شده و سپس نمایندگی‏ ها‏ی خارجی تعطیل گردید.‏‏ بدین ترتیب براساس مقررات قانون ملی شدن مؤسسات بیمه و مؤسسات اعتباری، تصدی امر بیمه و اداره دوازده شرکت بیمه ملی شده به‏‏‏ دولت واگذار شد و با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی‏ در ۲۴ آبان ۱۳۵۸ که طی آن نظام اقتصادی کشور به‏‏‏ سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم گردید، صنعت بیمه در جوار شماری از صنایع مهم به‏‏‏ صورت مالکیت عمومی ‏در بخش دولتی در اختیار دولت قرار گرفت.

بیمه های اجتماعی (بازنشستگی و درمان)

در تاسیس اولین سازمان بیمه اجتماعی کارگری یعنی صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع (۲۷ اسفند ۱۳۰۹) کارگران راهسازی در برابر حوادث ناشی از کار تحت پوشش خدمات درمان، غرامت مقطوع ازکارافتادگی و غرامت فوت قرار گرفتند. نرخ حق بیمه برای کارگران عادی (عمله)، به ازای هر روز کار ده شاهی و برای افراد روز مزد و کنتراتی به میزان دو درصد مزد آنان بود ” در سال ۱۳۱۱ این خدمات به کارگران ساختمانی دولت و در سال ۱۳۱۲ به کارگران شاغل در کارگاه های صنعتی و معدنی توسغه یافت.

در سال ۱۳۲۲ با تصویب لایحه بیمه اجباری کارگران، تمامی کارخانجات و مؤسسات اقتصادی، صنعتی، معدنی، تجاری، باربری و راه آهن دارای بیش از ۲۰ نفر کارگر ( اعم از دولتی و غیر دولتی )، مکلف شدند کارگران خود را نزد شرکت سهامی بیمه ایران با یک شرکت بیمه داخلی بیمه کنند.

در سال ۱۳۲۵ وزارت کار از طریق “صندوق بهداشت” و” صندوق تعاون” با واسطه “بنگاه رفاه اجتماعی” کارگران را تحت پوشش داشت. به عبارتی برای نظارت بر این صندوق ها و هماهنگ سازی آنها بنگاه رفاه اجتماعی از سال ۱۳۲۶ آغاز به کار کرد. ( تصویب اساسنامه بنگاه رفاه اجتماعی در۱۳۲۶٫۳٫۹)

تشکیل صندوق تعاون و بیمه کارگران در خرداد ۱۳۲۸ که طرح آن بوسیله وزارت کار تهیه و پیشنهاد شد؛ با تسری مقررات بیمه اجباری به عموم کارگران و افراد خانواده آنها، تعهدات بیمه را به حوادث و بیماریهای غیر ناشی از کار نیز گسترش داد و برای نخستین بار الگوی بیمه اجتماعی کارگران را به اجرا گذاشت. برای معالجه و پرداخت غرامات و مساعده به کارگران در موارد: حوادث و امراض ناشی از کار، حوادث و امراض غیر ناشی از کار، حوادث و امراض خانواده بلافصل کارگر، پیری و از کار افتادگی کارگر، ازدواج، حاملگی، عائله مندی، وضع حمل، هزینه کفن و دفن و کمک به بازماندگان قانونی کارگر در موارد عسرت و استیصال. نرخ حق بیمه دو درصد دستمزد و مزایای کارگر و چهار درصد سهم کارفرما (جمعا شش درصد) تعیین شد.

در سال ۱۳۳۲ با تشکیل سازمان بیمه اجتماعی کارگران تور حمایتی مورد نظر نظام تامین اجتماعی همانند سایر کشورهای در حال توسعه به اجرا گذاشته شد.

مهمترین ویژگی های این قانون را می توان به شرح زیر برشمرد:

۱- ایجاد یک سازمان مشخص با اختیارات قانونی لازم تحت نظارت یک شورای (عالی) فرا بخش برای انجام امور بیمه اجتماعی کارگران.

۲- تعیین ضوابط نسبتاً دقیق و اجرایی برای انجام امور بیمه گری، پوشش جمعیت، تامین منابع مالی و ارائه تعهدات سازمان.

۳- گسترش دامنه شمول بیمه اجباری به کلیه کارگران و شاغلان مشمول قانون کار و ارائه انواع خدمات و مزایای رایج بیمه ای در چارچوب این قانون.

۴- ایجاد حمایت کمک بیکاری که در آن دوران در نوع خود در میان کشورهای خاورمیانه تقریباً بی نظیر بود.

۵- تحت پوشش قراردادن خانواده بلافصل بیمه شدگان.

۶- برقراری رسمی و قانونی مستمری بازنشستگی و مستمری بازماندگان.

۷- تعیین سن رسمی بازنشستگی ( مردان ۶۵ سال، زنان ۶۰ سال تمام  و کارهای سخت و زیان آور ۵۵ سال تمام )

۸- صدور مجوز قانونی برای تأسیس شعب و نمایندگی در شهرستان ها.

۹- صدور مجوز قانونی مبنی بر واگذاری قسمتی از کمک های مقرر در قانون به شورای مورد توافق در هر کارگاه.

۱۰- تکلیف به کارفرمایان مبنی بر رعایت حفاظت فنی و حفظ تندرستی کارگران.

۱۱- ایجاد تکلیف به کارخانجات، مؤسسات دولتی و وابسته به دولت به اعاده کار کارگران مسلول بهبود یافته.

در این دوران نرخ حق بیمه کارگر چهار درصد دستمزد، سهم کارفرما هشت درصد و جمعا دوازده درصد بود.

همچنین هدایت ا…خان، محلی را در خیابان دولت وقف بیمارستانی کرد که با نام بیمارستان هدایت در اختیار بیمه های اجتماعی قرار گرفت.

در سال ۱۳۳۴ با انجام اصلاحاتی در قانون بیمه اجتماعی کارگران، ضمن افزایش نرخ حق بیمه به ۱۸ درصد برای کارگاه های دولتی و ۱۵ درصد برای کارگاه های غیر دولتی، مبانی تعیین حق بیمه شفاف تر و روش های وصول آن مشخص تر شد.

در سال ۱۳۴۲ با حذف واژه کارگران از نام سازمان و عنوان قانون بیمه های اجتماعی، شمول این قانون به عموم افراد (به جز کسانی که تابع کشوری یا مقررات خاص بیمه ای بودند)  تسری یافت. در سال ۱۳۴۹ روستائیان و کشاورزان و در سال ۱۳۵۲ که کارگران ساختمانی هم به‏‏‏ آنها افزوده شدند، باز هم پوشش‏ها‏ی این سازمان شامل “بیمه درمان، حوادث ناشی از کار، ازکارافتادگی و فوت” بود.

در سال ۱۳۵۳ وزارت رفاه اجتماعی تشکیل شد و هیچ تغییری در پوشش ‏ها‏ی بیمه‏ ای سازمان بیمه‏ ها‏ی اجتماعی (درمانی و غیر درمانی ) ایجاد نگردید و در بند الف ماده ۱ قانون تشکیل وزارتخانه مزبور ” تامین بیمه درمان همگانی ” بعنوان اولین وظیفه وزارتخانه جدید التاسیس قلمداد شد و سازمان تامین خدمات درمانی و امور مربوط به‏‏‏ درمان و توانبخشی معتادان و بیماران روانی از وزارت بهداری وقت منتزع و به‏‏‏ وزارت رفاه اجتماعی ملحق گردید.

در سال ۱۳۵۴ با تصویب قانون تامین اجتماعی و تشکیل سازمان تامین اجتماعی بازهم به‏‏‏ همراهی و مقارنت بیمه‏ ها‏ی درمانی و غیر درمانی (بازنشستگی،‏ ازکارافتادگی و.‏‏.. ) تاکید و تصریح شد. تصویب قانون تامین اجتماعی در شرایطی که اندیشه های رفاهی و بیمه همگانی در کشور شکل گرفته بود، منجر به تحولاتی شد که از آن می توان به بهره گیری از واژه ” تامین اجتماعی” به جای بیمه اجتماعی و همچنین تأکید بر واژه ” بیمه شده ” به جای کارگر اشاره کرد. این نوع نگرش که پیمودن گامی بلند در عرصه تامین اجتماعی کشور را از نظر فراگیری، پوشش جمعیتی و جامعیت تعهدات مد نظر داشت، به دلیل فراهم نبودن شرایط و زیر ساخت های اجتماعی و سیاسی و همچنین ضعف در اجرا ناکام ماند و با تغییرات سازمانی پی در پی طی سال های ۱۳۵۴ و ۱۳۵۵ و پس از پیروزی انقلاب اسلامی دچار دگرگونی شد.

۱۳ سال جدائی

در سال ۱۳۵۵ وزارت رفاه اجتماعی منحل شده و کلیه وظایف آن به‏‏‏ عهده وزارت بهداری گذاشته شد و وزارتخانه جدید، وزارت بهداری و بهزیستی نام گرفت و سازمان تامین اجتماعی به‏‏‏ صندوق تامین اجتماعی تبدیل شد. از این انحلال و مصوبات قانونی و ادغام آن هدف های زیادی تعیین و انتظار میرفت. از جمله آنکه باید شبکه های درمانی مرتبی تشکیل شود تا نیاز های درمانی ساکنان روستاها را در چند مرحله رفع کند و در نهایت آنها را به بیمارستان مجهزی واقع در مرکز استان متصل نماید. این برنامه زیبا در تصور و روی کاغذ، به طور طبیعی جاده ارتباطی آماده، آمبولانس کافی، پزشک، درمانگاه هائی در فواصل معین و همچنین برق، تلفن، ساختمان و پرسنل کار آزموده لازم داشت. در این زمان به دلیل کمبود پزشک ایرانی یا عدم علاقه انها به خدمت در روستاهای فاقد امکانات، برنامه استخدام پزشکان فیلیپینی، مالزیائی، هندی و پاکستانی پیش آمد. پزشکانی که نه زبان اهالی محل خدمت خود را می فهمیدند و نه دانش پزشکی آنها مورد برسی و تائید قرار گرفته بود و هرگز نتوانستند توقعات بحق درمانی روستائیان و کارگران را برآورده سازند و همچنین حقوق بالاتری نسبت به پزشکان ایرانی دریافت می کردند.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در تاریخ ۱۳۵۸/۴/۲۸ دوباره در جهت احیای ماده ۱۰ قانون تامین اجتماعی، سازمان با حفظ شخصیت حقوقی و استقلال اداری و مالی تشکیل و صندوق تامین اجتماعی موضوع ۱۰ ماده قانون تشکیلات بهداری و بهزیستی با حفظ کلیه وظایف، داراییها، مطالبات، دیون و تعهدات با سازمان ادغام و منتقل گردید و برابر قانون مزبور کلیه واحدهای اجرایی تامین اجتماعی مستقر در سازمان های منطقه ای بهداری و بهزیستی استان ها موضوع ماده ۶ قانون تشکیلات وزارت مورد اشاره از سازمان های مذکور منتزع و با کلیه وظایف، داراییها، مطالبات، دیون و تعهدات و کلیه کارکنان به سازمان تامین اجتماعی منتقل شد. و دوباره از نام صندوق به نام سازمان تامین اجتماعی تغییر یافت. البته در این نقل و انتقالات کلیه بیمارستان ها و درمانگاه ها و امور درمانی بیمه شدگان کماکان در اختیار وزارت بهداری و بهداشت باقی ماند.

اگر چه در سال های آغازین انقلاب اسلامی، مبانی مشروعیت بیمه اجتماعی با تردیدها و پرسش های جدی مواجه شد، کوشش های پیگیر دست اندرکاران حوزه بیمه های اجتماعی موجب شد که این بنای مستحکم لطمه ای جدی نخورد و به حیات خود ادامه دهد و زمینه های فعالیت سازمان تامین اجتماعی و دامنه اختیارات آن بیش از پیش گسترش یابد.

در سال ۱۳۶۵ با تصویب قانون اصلاح بند ب و تبصره ۳ ماده ۴ تامین اجتماعی، پوشش بیمه ای صاحبان حرف و مشاغل آزاد به صورت اختیاری و همچنین تاسیس شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی (شستا) به منظور حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر سازمان مصوب گردید.

در آبانماه ۱۳۶۸ و به منظور ارتقای کمیت و کیفیت خدمات درمانی، قانون الزام سازمانی تامین اجتماعی به اجرای بندهای الف و ب ماده ۳ قانون تامین اجتماعی مصوب و کلیه تعهدات درمانی مورد اشاره دوباره از ابتدای سال ۱۳۶۹ به سازمان تامین اجتماعی واگذار شد و به ۱۳ سال جدائی بخش درمان پایان داد. در این راستا تمامی بیمارستان ها، درمانگاه ها و تجهیزات درمانی سازمان که با حفظ مالکیت در اختیار وزارت بهداری و بهزیستی وقت ( وزارت بهداشت، درمان و آموزش زمان تصویب قانون) قرار گرفته بود، دوباره به سازمان برگشت داده شد، و از آن زمان تا کنون سازمان تامین اجتماعی ملزم به‏‏‏ ارائه خدمات درمانی به‏‏‏ مشمولین قانون تامین اجتماعی گردید.

در سال ۱۳۸۳ با تصویب قانون نظام و جامع رفاه و تامین اجتماعی نیز سازمان‏ های بیمه‏ گر اجتماعی و بیمه خدمات درمانی از جمله سازمان تامین اجتماعی با حفظ یکپارچگی و انسجام خود در زیر مجموعه وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گرفتند و در سال ۱۳۹۰ با ادغام وزارتخانه موصوف با وزارتخانه‏ ها‏ی تعاون، کار و امور اجتماعی، کماکان سازمان تامین اجتماعی با حفظ یکپارچگی و انسجام خود در زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفته ‏است‏.

جمع بندی:

همانطور که از مطالعه مختصر و اجمالی این سیر تاریخی نتیجه می شود، بجز مقطع سال ۱۳۵۵ تا ۱۳۶۸ که بخش درمان سازمان تامین اجتماعی از آن جدا گردید؛ در تمامی‏ ادوار، مقوله بیمه‏ ها‏ی اجتماعی درمانی و غیر درمانی سازمان تامین اجتماعی توام و همراه با هم بوده ‏است‏. شاید یکی از دلایل عدم توفیق سازمان تامین اجتماعی در تحقق ماده ۱ قانون تامین اجتماعی (مصوب سال ۱۳۵۴) یعنی تعمیم و گسترش کامل پوشش به ‏‏‏تمامی‏ آحاد جامعه، همین جدا سازی  بخش درمان از پیکره آن بود که فرصت مناسب (بهار نفتی اواخر دهه پنجاه) فراگیری پوشش‏ ها‏ی بیمه اجتماعی را از این سازمان سلب کرد.

 رضا منوچهری راد

کارشناس تامین اجتماعی

به شبکه تلگرام ما بپیوندید.