علل افزایش هزینه های تامین اجتماعی و راهکارهای مقابله با آن

حمیدرضا پرتو، دکتری حقوق خصوصی دانشگاه تهران، پژوهشگر حقوق کار و تامین اجتماعی

چکیده

جمعیت جوان ما روزی به سن بازنشستگی خواهد رسید. آن روز دیر نخواهد بود؛ دیر نخواهد بود که اکثریت بیمه پرداز فعلی ما به اکثریت مستمری بگیر تبدیل شده و از طرفی تغییرات جمعیتی موجب خواهد شد تا بیمه پردازان نیز به نسبت کاهش یابند و به همراه پاره ای عوامل دیگر، رشد هزینه های تامین اجتماعی را همانند برخی کشورها، به یک بحران ملی تبدیل کند. افزایش هزینه های تامین اجتماعی مولود عوامل چندی است که به بیمه شدگان، قوانین و مقررات و نگاه کلی دولت بر می گردد. ضمن اینکه خود این نهاد نیز در افزایش هزینه های خود نقش بسزایی دارد. پس از شناسایی علل موثر در فزونی یافتن هزینه ها، به راهکارهای مقابله با آن پرداخته ایم. نظر به سابقه این امر در حقوق تطبیقی، تلاش شده است تا از تجارب حاصله سایر ممالک نیز بهره گرفته شود.

واژگان کلیدی: تامین اجتماعی، هزینه، مستمری، حمایت، بیمه.

مقدمه:

تغییرات جمعیتی کشورمان باعث می شود تا در آینده ای نزدیک تعادل درآمد و هزینه های تامین اجتماعی دستخوش تغییر گردد. توضیح اینکه در حال حاضر ( با توجه به جوانی جمعیت کشورمان) تعداد جمعیت شاغل و به تبع آن بیمه پردازان بیش از مستمری بگیران( و به طور خاص بازنشستگان) می باشد. جمعیت جوان ما در آینده ای نه چندان دور به سنین بازنشستگی رسیده و طبیعتا متقاضی مستمری بازنشستگی خواهد بود. در این جاست که نسبت بین بیمه پردازان آن زمان و متقاضیان مستمری بازنشستگی تغییر کرده و هزینه های سنگینی به صندوق ها و نهادهای بیمه ای وارد خواهد شد. این معضل می تواند حتی گریبانگیر کل جامعه گردد و فشاری که به تامین اجتماعی وارد می شود را به سایر اجزای جامعه سرایت دهد. البته هزینه های تامین اجتماعی فقط با پیری جمعیت افزایش نمی یاید. افزایش فقر، بیکاری، تقلب، نگاه عمومی جامعه و دولت، رویه عملی سازمان تامین اجتماعی و …. همگی در افزایش هزینه ها دخیل اند و این مقاله سعی کرده است تا به همه این عوامل اشاره ای هرچند گذارا داشته باشد.

بحران مزبور در کشورهای دیگر به خصوص دول غربی -که تجربه افزایش میانگین سنی را داشته اند- مشاهده شده است. برای نمونه در انگلستان مخارج رو به رشد تامین اجتماعی به حدی بوده است که آن را تبدیل به یک تهدید ملی کرده بود. این تهدید جدی گرفته شد و مطالعات دامنه داری در جهت شناسایی علل افزایش هزینه های تامین اجتماعی به عمل آمد که ثمره آن در قوانینی که در دهه ۹۰ و اوایل قرن حاضر به تصویب رسیده است مشاهده می گردد. پس به جا است که با عبرت از تجربه سایر ممالک هم خطر افزایش هزینه های تامین اجتماعی را جدی بگیریم و هم در اتخاذ راهکارهای مقابله با آن، به ثمره مطالعات آنان نگاهی بیافکنیم.

در عین حال به راهکارهای مقابله با افزایش هزینه های تامین اجتماعی نیز پرداخته ایم. در کشور ما به طور پراکنده تلاش هایی در جهت کاهش هزینه های تامین اجتماعی به عمل آمده است که مقررات موجود در قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ و تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ۱۳۸۳ از جمله آن است. ما نیز سعی نمودیم تا علاوه بر مطالعه راهکارهای اتخاذی پیشنهادهایی را جهت تسریع این روند ارائه نماییم. تمرکز بحث بر حقوق داخلی است، ولی گاهی نگاهی به تحولات تامین اجتماعی در انگلستان داشته ایم تا حالت تطبیقی بحث و فواید آن نیز در دسترس باشد. در ضمن هر جا که لازم بوده پیشنهاد قانونگذاری جدید یا اصلاح قوانین موجود نیز مطرح شده است. این مقاله در دو گفتار ارائه می گردد. در گفتار اول به علل افزایش هزینه های تامین اجتماعی پرداخته می گردد و گفتار دوم به راهکارهای رویایی با آن اختصاص دارد.

گفتار اول: علل افزایش هزینه های تامین اجتماعی

مقصود از هزینه های تامین اجتماعی، بودجه ای است که برای سازمان تامین اجتماعی به عنوان یک سازمان عمومی غیر دولتی[۱] هزینه می گردد که صرف نظر از راههای تامین منابع آن، عددی را تشکیل می دهد که تحت تاثیر برخی عوامل افزایش یا کاهش می یابد. برخی از این عوامل به مستمری بگیران، اشخاص تحت حمایت و کلا اشخاص بیرون سازمان بر می گردد، برخی دیگر به خود سازمان تامین اجتماعی و بالاخره پاره ای از عوامل به مقررات جاری مربوط می شود.

مبحث نخست: علل مربوط به متقاضیان

مقصود از متقاضیان، اشخاصی است که به نحوی خواهان بهره مندی از حمایت های تامین اجتماعی هستند. اینگونه افراد، خواسته یا ناخواسته می توانند بر هزینه های تامین اجتماعی تاثیرگذار باشند.

بند نخست: عوامل ارادی

الف: تقلب نسبت به قانون

۱-تغییر مندرجات شناسنامه: مطابق تبصره ۲ ماده ۳ ق.ت.ا مصوب ۱۳۷۹: « ملاک تشخیص سن براى برخوردارى از مزایاى قانون تأمین اجتماعى، شناسنامه اى است که در بدو بیمه شدن به سازمان تأمین اجتماعى ارائه شده یا می شود و هرگونه تغییراتى که پس از آن در شناسنامه به عمل آید براى سازمان یاد شده معتبر نخواهد بود». مدت مدیدی بود که برخی از اصحاب حقوق به تفکیک اصلاح و ابطال شناسنامه گرایش داشته و اعتقاد به موثر بودن ابطال شناسنامه داشته اند. بدین ترتیب که ابطال شناسنامه مشمول این حکم نبوده و می بایست شناسنامه جدیدی که در پی ابطال صادر می گردد ملاک عمل باشد. تا اینکه دیوان عدالت اداری با صدور رای شماره ۶۸۸ مورخ ۳/۱۰/۸۵ به این شبهه پایان داد. بر اساس این رای، مقصود قانونگذار مطلق تغییرات اعم از ابطال یا اصلاح بوده و در هر حال شناسنامه قبل از تغییر ملاک عمل سازمان است. در عین حال باید توجه داشت که حکم عدم تاثیر تغییر شناسنامه از تاریخ تصویب تبصره ۲ ماده ۳ یعنی از ۸/۸/۷۹ جاری بوده و نسبت به شناسنامه هایی که قبل از این تاریخ اصلاح یا ابطال شده اند بی تاثیر است.

۲-تنظیم لیست خلاف واقع

۲-۱-کارگر جلوه دادن شخص به تقلب: برخی از کارفرمایان، به تقلب نام شخصی را به عنوان کارگر خویش قلمداد کرده و وی را به ناحق مستحق دریافت حمایت های تامین اجتماعی می نمایند. بیمه شده صوری هیچ فعالیتی در کارگاه کارفرما نداشته و نام وی به صورت مزورانه جز اسامی کارگران قید می گردد. این ترتیب به خصوص در مورد کارگاه هایی که مشمول قوانین حمایتی چون قانون معافیت کارگاه های زیر پنج نفر و نیز کارگاه هایی که از معافیت پرداخت حق بیمه سهم کارفرما بهره مند می شوند صادق است. در خصوص پیمانها وضع، بدتر است. در پیمانها، میزان حق بیمه، درصدی است از کل اجرت پیمانکار یا مبلغ پیمان. بنابراین تعداد کارگران یا مزد آنها اثری بر میزان حق بیمه سهم کارفرما ندارد. این حکم نیز می تواند احتمال سو استفاده را بالا برد. بدین گونه که ممکن است پیمانکار، برخی از افراد را به ناحق جز صورت کارگران قید نماید. ضعف نظارت مامورین سازمان بر پیمانها به این وضع کمک می کند.

۲-۲-تقلب در میزان حقوق بیمه شده: مبلغ حق بیمه درصدی است از حقوق ماهیانه بیمه شده ( ماده ۲۸ ق.ت.ا). بنابراین اگر میزان حقوق بیمه شده پایین تر از حد واقعی عنوان شود، حق بیمه کمتری پرداخت می گردد.

در بسیاری از موارد، میزان حق بیمه ماهیانه بر اساس حقوق دریافتی تعیین می شود. چنانچه حقوق بیمه شده پایین تر از حد واقعی عنوان گردد، عملا حق بیمه نیز پایین تر از مبلغ واقعی محاسبه خواهد شد و از این رو زیانی به صندوق وارد خواهد شد. گاهی، کارفرمایان و حتی در مورد بیمه های اختیاری و خویش فرمایی، خود بیمه شده، از ذکر مبلغ واقعی حقوق و دستمزد خودداری کرده و از این راه زیان های هنگفتی به سازمان وارد می گردد. شاید به همین دلیل بوده که سازمان، در خصوص پاره ای مشاغل، اقدام به تعیین مبالغ ثابتی کرده که حق بیمه ماهیانه بر اساس آن تعیین و محاسبه می گردد تا بدین طریق حداقل حقوق صندوق حفظ گردد.

۳-تقلب در موضوعات مربوط به از کارافتادگی

۳-۱-تقلب در اصل از کارافتادگی یا میزان آن: مطابق ماده ۷۰ ق.ت.ا، بیمه شده ای که در اثر حادثه ناشی یا غیر ناشی از کار از کارافتاده گردد( تحت شرایطی) از مستمری از کارافتادگی برخوردار می گردد. برخی از بیمه شدگان با توسل به شیوه های متقلبانه و فراهم کردن مدارک پزشکی غیر واقعی خود را از کارافتاده نشان داده و بعضا نیز به مقصود خویش می رسند. در کنار این مورد، حالت دیگری مشاهده می شود که در آن شخص از کارافتاده تلاش می کند تا عامل از کارافتادگی را به شغل خویش مربوط نماید. در حقیقت با عنایت به اینکه قانونگذار( در مواد ۷۰ و ۷۱ ق.ت.ا) بین حادثه ناشی از کار با سانحه غیر ناشی از کار تفاوت گذارده و در نوع اول، حمایتهای بیشتری قائل شده است، لذا متقاضیان حمایت می کوشند تا با هر وسیله ای، عامل از کارافتادگی را ناشی از کار جلوه دهند.

۳-۲-بیمه شدن پس از علم به بیماری یا وجود علل آن: ازکارافتادگی در صورتی موجب برخورداری از مزایای تامین اجتماعی می گردد که حایز شرایط ماده ۷۵ باشد. بر اساس این ماده: « بیمه شده اى که ظرف ده سال قبل از وقوع حادثه غیرناشى از کار یا ابتلا به بیمارى، حداقل حق بیمه یکسال کار را که متضمن حق بیمه نود روز کار ظرف یکسال قبل از وقوع حادثه یا بیمارى منجر به ازکارافتادگى باشد پرداخت نموده باشد در صورت ازکارافتادگى کلى حق استفاده از مستمرى ازکارافتادگى کلى غیرناشى از کار ماهانه را خواهد داشت». به عبارتی چنانچه بیمه شده شرط یکسال یا ۹۰ روز را نداشته باشد از مستمری از کارافتادگی غیر ناشی از کار محروم خواهد شد. از همین رو برخی از متقاضیان با تقلب در لیست های حق بیمه سعی در احراز شرایط فوق دارند. هم چنین برخی نیز به محض اطلاع از وجود موجبات احتمالی از کارافتادگی، به فکر بیمه کردن خود می افتند. این در حالی است که چنانچه شروع بیماری، قبل از بیمه شدن شخص باشد، موجب محرومیت شخص از مستمری از کارافتادگی می گردد.

۴-تقلب در افزایش میانگین حقوق دو سال آخر اشتغال: بر اساس ماده ۷۷ ق.ت.ا: « میزان مستمرى بازنشستگى عبارت است از یک سی ام متوسط مزد یا حقوق بیمه شده ضرب در سنوات پرداخت حق بیمه، مشروط بر آنکه از سی وپنج سی ام متوسط مزد یا حقوق تجاوز ننماید.

تبصره ـ متوسط مزد یا حقوق براى محاسبه مستمرى بازنشستگى عبارت است از مجموع مزد یا حقوق بیمه شده که براساس آن حق بیمه پرداخت گردیده ظرف آخرین دو سال پرداخت حق بیمه تقسیم بر بیست و چهار». به عبارت دیگر هر چقدر میزان حقوق دو سال آخر متقاضی بیشتر باشد میزان مستمری بازنشستگی وی نیز بیشتر خواهد بود. بیمه شدگان به هر ترفندی متوسل می شوند تا در دو سال آخر با گرفتن پست و روش های دیگر بر میزان حقوق خود بیافزایند تا ایام بازنشستگی را با فراغ بال بیشتر گذرانده و هزینه بیشتری را به صندوق تحمیل نمایند. این مورد از جمله موارد شایعی بود که دخالت قانونگذار را می طلبید تا اینکه در قانون پنج ساله سوم[۲]و چهارم[۳] قانونگذار به این انتظار به جا پاسخ داد؛ در قانون برنامه پنجم توسعه، این رویا به واقعیت نزدیک شد. بر اساس ماده ۳۱ این قانون: « در صورتی که نرخ رشد حقوق و دستمزد اعلام‌شده بیمه‎شدگان در دو سال آخر خدمت آنها بیش از نرخ رشد طبیعی حقوق و دستمزد بیمه‎شدگان باشد و با سال های قبل سازگار نباشد، مشروط بر آن که این افزایش دستمزد به دلیل ارتقاء شغلی نباشد صندوق بیمه‎ای مکلف است برقراری حقوق بازنشستگی بیمه‌شده را بر مبنای میانگین حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت محاسبه و پرداخت نماید».

ب: عدم پرداخت حق بیمه

گرچه ممکن است عدم پرداخت حق بیمه معلول عوامل غیر ارادی باشد. ولی در این قسمت تکیه ما بر موارد عمدی عدم پرداخت حق بیمه است که غالب موارد عدم بیمه پردازی را تشکیل می دهد. بالا بودن نرخ تورم از دلایلی است که همیشه بدهکاران را ترغیب به تعویق پرداخت بدهی می نماید. هر چند وجود مقررات بازدارنده در کاهش این انگیزه موثر است، ولی با این وجود بسیاری از بیمه پردازان از پرداخت به موقع حق بیمه خودداری می نمایند.

ج)عدم تلاش جهت کاریابی

برخی از مزایای تامین اجتماعی، با اشتغال شخص تحت حمایت قطع می گردد. بیمه بیکاری( مطابق ماده ۸ قانون بیمه بیکاری)، مستمری بازنشستگی اعم از عادی و پیش از موعد( بند ۱۵ ماده ۲ ق.ت.ا و مفاد دادنامه شماره ۹۰ مورخ ۷/۵/۱۳۷۱ دیوان عدالت اداری) ، مستمری فرزندان اناث بیمه شدگان( اساس قانون اصلاح تبصره ۲ ماده واحده قانون اجازه پرداخت وظیفه و مستمری و … مصوب ۱۳۷۹)، مستمری از کارافتادگی کلی( ماده ۹۳ ق.ت.ا) و … نمونه این حمایت ها است. از همین رو اشخاصی که از این مستمری ها بهره مند می شوند تمایلی به پیدا کردن کار نداشته یا دست کم از انگیزه پایینی برخوردارند. روی آوردن به کار مخفی از دیگر تبعات این گونه احکام است.

بند دوم: عوامل غیر ارادی

الف: افزایش زاد و ولد: اگرچه زاد و ولد اصولا یک امر ارادی است منتها در این قسمت، به بعد کلان قضیه یعنی افزایش جمعیت کشور پرداخته می شود که از این منظر یک عامل غیر ارادی به حساب می آید. افزایش زاد و ولد می تواند عواقب ذیل را به همراه داشته باشد:

۱-بالا رفتن هزینه پرداخت حق اولاد: هر چند مطابق ماده ۸۶ قانون تامین اجتماعی، پرداخت کمک عائله مندی بر عهده کارفرما می باشد؛ ولی افزایش زاد و ولد در خصوص مستمری بگیرانی که کارفرمای آنها خود صندوق می باشد، موجب افزایش هزینه های صندوق می گردد.

۲-افزایش هزینه های خانوار و به تبع آن فشار به تامین اجتماعی: افزایش تعداد فرزندان بر هزینه های خانواده می افزاید و تجربه نشان داده است که هر چقدر هزینه های خانوار بیشتر شود احتمال مراجعه به صندوق و تقاضای بهره مندی از حمایت های مقرر فزونی خواهد یافت.

۳-افزایش هزینه های پزشکی: فرزند بیمه شده اصلی نیز از برخی مزایای تامین اجتماعی از جمله خدمات درمانی بهره مند می گردد و طبیعی است که این حمایت ها مستلزم صرف هزینه ای است که با بالا رفتن تعداد موالید افزایش می یابد. بر اساس ماده ۵۴ق.ت.ا: « بیمه شدگان و افراد خانواده آنها از زمانى که مشمول مقررات این قانون قرار می گیرند در صورت مصدوم شدن براثر حوادث یا ابتلا به بیمارى می توانند از خدمات پزشکى استفاده نمایند. خدمات پزشکى که به عهده سازمان «تأمین خدمات درمانى» است شامل کلیه اقدامات درمانى سرپایى، بیمارستانى، تحویل داروهاى لازم و انجام آزمایشات تشخیص طبى می باشد». هم چنین:« افراد خانواده بیمه شده که از کمک هاى مقرر در ماده ۵۴ این قانون استفاده می کنند عبارتند از: … ۳ـ فرزندان بیمه شده که داراى یکى از شرایط زیر باشند:

الف ـ کمتر از هجده سال تمام داشته باشند و در مورد فرزندان اناث به شرط نداشتن شوهر تا بیست سالگى و یا منحصراً طبق گواهى یکى از مؤسسات رسمى آموزشى به تحصیل اشتغال داشته باشند.

ب ـ در اثر بیمارى یا نقص عضو طبق گواهى سازمان تأمین خدمات درمانى قادر به کار نباشد…». پس می توان گفت افزایش تعداد موالید اثر مستقیم بر افزایش هزینه های تامین اجتماعی دارد.

ب: پیری جمعیت: یکی از هزینه های عمده تامین اجتماعی، پرداخت مستمری بازنشستگی است که( حداقل) تا زمان فوت بازنشسته ادامه دارد. هم چنین هر چقدر که جمعیت بازنشسته بیشتر گردد هزینه تامین اجتماعی نیز افزایش می یابد. در کشور ما و با توجه به بافت جمعیتی، دیری نخواهد کشید که اکثریت فعلی جوان تبدیل به اکثریت بازنشسته ای خواهند شد که همگی در انتظار دریافت مستمری بازنشستگی هستند. از این رو رسالت تامین اجتماعی باید پیشگیری از بروز معضلی باشد که می تواند حتی به مشکل لاینحل کشور تبدیل گردد. هم چنین عموما افراد هزینه های درمان و کلا هزینه های پزشکی افراد سالخورده بیشتر از افراد جوان و میان سال است. و از این رو باید به زودی شاهد افزایش بی سابقه هزینه های این بخش باشیم. این تجربه ای است که تغییرات جمعتی در انگلستان و برخی از کشورهای دیگر به ما می دهد. آمار یورواستیت (Eurostate) ( اداره آمار جوامع اروپا) حاکی از آن است که در کشورهای عضو جامعه اروپا، بیشترین هزینه تامین اجتماعی به افراد پیر تعلق دارد که در سال ۱۹۹۲، ۸/۴۴ درصد از کل هزینه تامین اجتماعی را تشکیل می‌داد. دومین گروه خدمات درمانی با ۳۶ % بود که این مورد نیز تحت تاثیر افزایش جمعیت پیر قرار گرفت. در بریتانیای کبیر، یکی از هزینه های عمده تامین اجتماعی پرداخت مزایای تأمین اجتماعی است و در سال های ۹۷-۱۹۹۶ مزایای افراد پیر، و به طور آشکار تر مستمری بازنشستگی و کمک هزینه بیماری، ۴۶درصد کل هزینه ها را تشکیل می‌داد. این مسئله در ۱۰ سال گذشته در کشورهای عضو جامعه اروپا این انعکاس عمومی را به وجود آورد که درصد کلی هزینه تأمین اجتماعی برای افراد پیر به طور دائم حدود ۴۷-۴۰% از کل هزینه هارا تشکیل می‌دهد( Robert east, 1998, p 48) . پس می توان گفت پیری جمعیت دست کم از دو طریق بر هزینه های تامین اجتماعی می افزاید: ۱- افزایش تعداد بازنشستگان ۲- بالا رفتن هزینه های مربوط به حمایت های پزشکی.

ج:بیکاری، از دست دادن شغل:

۱-بیمه بیکاری: مطابق ماده ۲ قانون بیمه بیکاری ۱۳۶۹:« بیکار از نظر این قانون بیمه شده ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده بکار باشد». و بر اساس ماده ۳: « بیمه بیکاری به عنوان یکی از حمایت های تامین اجتماعی است و سازمان تامین اجتماعی مکلف است با دریافت حق بیمه مقرر، به بیمه شدگانی که طبق مقررات این قانون بیکار می شوند مقرری بیمه بیکاری پرداخت نماید». افزایش میزان بیکاری موجب خواهد شد تا تعداد بیشتری از بیمه شدگان جهت دریافت بیمه بیکاری به تامین اجتماعی مراجعه نمایند و همین امر اثر مستقیم بر افزایش هزینه های تامین اجتماعی دارد.

۲- عدم بیمه پردازی: یکی از منابع مهم درآمدی صندوق، حق بیمه های پرداختی بیمه شدگان است. حق بیمه، علی الاصول در فرض اشتغال محاسبه و دریافت می گردد[۴]. بیکاری موجب می گردد تا بیمه شده علاوه بر اینکه بیمه بیکاری دریافت نماید، از پرداخت حق بیمه نیز معاف گردد و بدین وسیله زیانی دو سویه به صندوق وارد می گردد. به عبارتی زیان ناشی از بیکاری هم به محروم شدن صندوق از حق بیمه شخص بیکار بر می گردد[۵] و هم به پرداخت مستمری بیمه بیکاری.

ج: فقر

۱-تاثیر فقر بر بیکاری( عدم بیمه پردازی): فقر آثار ناگوار متعددی دارد، ولی در اینجا صرفا به اثر فقر بر بیکاری پرداخته می گردد. یکی از عوامل یا حتی آثار فقر، عدم اشتغال است. شخصی که از حداقل سرمایه برخوردار باشد می تواند با استفاده از سرمایه هر چند اندک خود شغل و درآمدی برای خود دست و پا نماید. و بیکاری نیز به نوبه خود موجب کاهش تعداد بیمه پردازان و افزایش هزینه های تامین اجتماعی می گردد.

۲-فقر، عامل تقاضای حمایت های تامین اجتماعی: هر چقدر که میزان فقر یا تعداد فقرا بیشتر باشد هزینه های تامین اجتماعی نیز افزایش خواهد یافت. عملا در حالت مستمندی، افراد انگیزه بیشتری در استفاده از خدمات تامین اجتماعی نشان می دهند و بدین وسیله سعی دارند تا حداقل های لازم را از این محل تامین نمایند.

۳-فقر و تقلب: فقر نیز به نوبه خود عاملی است که میزان تقلب را فزونی می بخشد. هر چقدر که در جهت مبارزه با فقر تلاش شود به همان میزان نیز به کاهش مخارج تامین اجتماعی کمک می شود.

مبحث دوم: عوامل مربوط به صندوق تامین اجتماعی

در اینجا تمرکز بحث به عواملی است که به نظام تامین اجتماعی کشور مرتبط است و لاجرم به طور مستقیم به خود صندوق مرتبط نمی باشد.

بند نخست: سیاست های کلی در تامین اجتماعی: نظام تامین اجتماعی ترتیبی فراهم آورده که بیمه شدگان بدون اینکه ملزم به کار بوده یا تلاش برای کاریابی باشند از مزایای تامین اجتماعی بهره مند می گردند. البته اگر چه عامل اصلی این امر، مقررات موجود است، ولی رویه خود صندوق نیز تاثیر به سزایی در این روند داشته است. صندوق برنامه منسجم و جامعی در جهت کاهش هزینه ها نداشته و معدود طرح های پیشنهاد شده نیز جدی گرفته نمی شود. همین امر در انگلستان نیز روی داده است و به جاست که از تجربه حاصله نهایت بهره برده شود. لیستر اعتقاد داشت، در انگلستان دهه ۹۰، که نظریه فرهنگ وابستگی(Independency culture) اعتقاد داشت دریافت کنندگان مزایای تأمین اجتماعی، این مزایا را به حساب درآمد خود گذاشته، به آن وابسته شده و مسئولیت و انگیزه یافتن شغل در آنها کم رنگ گردد. علی رغم اینکه این قبیل افراد می توانند با یافتن شغل، وضعیت اقتصادی بهتری داشته باشند، از آنجا که در فرض بیکاری نیز از مزایایی برخوردار می شوند عملا به دنبال کار نمی روند و بنابراین این موضوع مطرح شد که این قبیل افراد، از آنجا که انگیزه یافتن کار را از دست می دهند در معرض فقر قرار می گیرند. با این حال این نظام تامین اجتماعی است که مورد انتقاد قرار می‌گیرد؛ چرا که انگیزه لازم در یافتن شغل را برای دریافت کنندگان مزایا ایجاد نمی کند و بدین وسیله فرهنگ وابستگی را گسترش می دهد( Robert east, 1998, p 14).

مورد دیگر به سخت گیری در اجرای مقررات و ارائه تفسیرهای مضیق بر می گردد. در تصمیم گیری های محلی به انطباق رویه سازمان و بخشنامه ها با مقررات و اصول حاکم بر بیمه های اجتماعی وقعی گذاشته نمی شود و نارضایتی عمومی حاصله، موجب واکنش دولت شده و بعضا منجر به عکس العمل هایی می شود که بار مالی هنگفتی وارد می کند. سیر تصویب دادنامه شماره ۷۹ مورخ ۱۷/۲/۱۳۸۵ درس عبرت آموزی از این حکایت است.

یکی از حمایت های مقرر در قانون تامین اجتماعی، مستمری از کارافتادگی است که به اشخاص از کار افتاده پرداخت می گردد. یکی از شروط برخورداری از این حمایت، داشتن دست کم ۹۰ روز سابقه بیمه پردازی در یک سال منتهی به بیماری است. بنابراین تاریخ شروع بیماری اثر مستقیمی در بهره مندی از این حمایت دارد. کمیسیون پزشکی موضوع ماده ۹۰ ق.ت.ا که متشکل از پزشکان منتخب مدیران صندوق می باشد. به هر روی تعیین تاریخ شروع بیماری منجر به از کارافتادگی توسط این کمیسیون صورت می پذیرفت و در غالب موارد نارضایتی مردم را به همراه داشت. متقاضیان از این گله داشتند که تعیین تاریخ شروع بیماری به صورت علمی نبوده و همراه با غرض ورزی است. مدعیان از کارافتادگی از طرق مختلف در مقام نفی صلاحیت کمیسیون های پزشکی تامین اجتماعی در تعیین تاریخ شروع بیماری بودند. دیوان عدالت در رای شماره ۶۱ مورخ ۲۳/۳/۱۳۷۷ صلاحیت کمیسیون ها را تایید کرد و بدین گونه یکی از تلاشهای معترضان نافرجام ماند و کمیسیون با فراغ بیشتری به کار خویش ادامه داد. نارضایتی ها بیشتر می شد و متقاضیان حمایت را به تلاش دوباره فرخواند؛ دعاوی بی پایانی که در خصوص اعتراض به عملکرد کمیسیون به دیوان می رفت، قضات دیوان را رودر روی یک بحران قرار داد؛ تا اینکه دادرسان دیوان به صدای معترضین گوش فرا دادند و دادنامه شماره ۷۹ مورخ ۱۷/۲/۱۳۸۵ را به تصویب رساندند. دیوان در این رای( که مشخصا متاثر از فشارهای اجتماعی است) نظریه کمیسیون پزشکی ماده ۹۰ را نظریه کارشناسی و فنی به حساب نیاورده و در قابل امعان نظر قضایی محسوب داشته است.

بند دوم: قصور کارکنان

در اینجا، مقصود از کارکنان، کلیه اشخاصی است که در سیستم تامین اجتماعی، تشخیص موضوعی که در تعیین استحقاق متقاضی موثر است را بر عهده دارند. در این معنا، پزشک عضو کمیسیون پزشکی گرفته تا بازرسی که از کارگاههای مشمول قانون تامین اجتماعی بازدید بعمل می آورد، همگی جز کارکنان تامین اجتماعی به حساب می آیند. در واقع لازم نیست تا شخصی، لاجرم رابطه استخدامی با صندوق تامین اجتماعی داشته باشد تا در این مفهوم کارمند تامین اجتماعی به حساب آید.

الف: اشتباه و تقلب

در دانشگاههای ما رشته ای تحت عنوان حقوق تامین اجتماعی، حسابداری تامین اجتماعی و نظائر آن تدریس نمی شود. نتیجه این که بسیاری از کارکنان فعلی سازمان تامین اجتماعی فاقد دانش لازم در زمینه تامین اجتماعی هستند و بیشتر به صورت تجربی و عملی اطلاعات لازم را فرا می گیرند. این امر به خودی خود اشتباه در بین کارکنان سازمان را بالا می برد.

در مورد تقلب بین کارکنان سازمان تامین اجتماعی نیز آمار دعاوی مطروحه به روشنی موید قابل توجه بودن تعداد تقلب است. ضمن اینکه عدم استفاده از کارکنان بازنشسته موجب می شود نتیجه تجارب این دسته از کارکنان مستقیمیا غیرمستقیم به زیان سازمان استفاده شود.

ب: انگیزه های انسان دوستانه: بسیاری از متقاضیان حمایت های تامین اجتماعی از وضعیت مالی مطلوبی برخوردار نیستند. کارگری که بر اثر حادثه ناشی از کار یا غیر آن ازکارافتاده می شود؛ خانمی که همسر خویش را از دست داده است و اینک به پشتوانه ای برای فردا می اندیشد؛ کودکی که پدر خود را از دست داده و متقاضی مستمری بازماندگان است و … . طبیعی است که مامور تامین اجتماعی( دست کم در برخی موارد) به عنوان یک انسان، عکس العملی نشان دهد و قضاوتی داشته باشد که بیشتر بر ندای درون وی مبتنی است نه مقررات تامین اجتماعی. در انگلستان نیز همین معضل وجود داشته است. بدین ترتیب که در خصوص بیمه معلولیت(Invalidity benefit)، ماموران( پزشکان) تشخیص معلولیت از روی ترحم و دلسوزی برخورد کرده و بدین طریق موجب استفاده نابجای برخی از اشخاص از بیمه معلولیت می شدند. بیشترین سرزنش گریبانگیر دکتران دلسوزی بود که به راحتی ازکارافتادگی متقاضیان را تأیید می کردند. این مشکل در مناطقی که با افت صنعتی مواجه بودند مثل ولز جنوبی بسیار مسئله‌ساز شده بود؛ در این منطقه، متقاضیانی که به مدت ۵۲ هفته پس از دست دادن کار بیمه بیکاری می گرفتند با احتمال از دست دادن استحقاق دریافت مزایا( ی بیکاری) در پایان آن دوره روبه‌رو می شدند، زیرا مزایای مزبور از نوع مقید و مشروط بوده و به همین جهت بسیاری از افراد شرایط دریافت آن را نداشتند. در این بین، دولت مدعی بود که پزشکان تا حد زیادی گرایش به تأیید از کارافتادگی متقاضیان دارند( Robert east, 1998, p 141).

ج: ضعف دانش کارکنان: متاسفانه در دانشگاههای ما رشته ای تحت عنوان تامین اجتماعی و یا عنوانی نزدیک به آن تدریس نمی گردد. هم چنان که در رشته حقوق نیز، گرایشی به نام حقوق تامین اجتماعی مشاهده نمی شود. از همین رو غالب کارکنان تامین اجتماعی اعم از مامورینی که در بخش بیمه ای مشغول به کارند، کارشناسان حقوقی و … یا می بایست به صورت تجربی اطلاعات لازم را گردآوری کنند یا آنکه به صورت انفرادی دست به عمل شده و اطلاعات خود را ارتقا دهند. روش نخست که البته در صندوق تامین اجتماعی مورد استقبال عموم است مستلزم طی کردن روش آزمون و خطا و البته صرف وقت و هزینه زیاد است و روش دوم فقط برای عده معدودی که از انگیزه کافی برخوردارند مفید خواهد بود.

مبحث سوم: عوامل مرتبط به مقررات: بسیاری از قوانین موضوعه اثر منفی در افزایش هزینه های تامین اجتماعی دارند. برخی از این مقررات، جز مقررات عمومی و برخی نیز به طور خاص به موضوع تامین اجتماعی می پردازند.

بند نخست: مقررات عمومی

وجود مقررات نامناسب معلول عوامل چندی است: ۱- در برخی مقررات، سازمان تامین اجتماعی، وسیله ای برای اجرای سیاست های اقتصادی دولت در نظر گرفته شده است[۶]؛ برای نمونه، دولت جهت حمایت از برخی بخش های صنعتی، برای کارفرمایان معافیت هایی در پرداخت حق بیمه سهم کارفرما پیش بینی می کند که در نهایت( دست کم تا امروز) موجب تحمیل بار مالی به تامین اجتماعی شده است. ۲-در خصوص اشتغال زایی نیز همین مشکل نمود دارد. قانون معافیت بنگاههای زیر ۵ نفر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما، قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت و… جلوه ای از این مورد است.

بند دوم: مقررات تامین اجتماعی

در قوانین و مقررات تامین اجتماعی نیز احکامی یافت می شود که خود موجب افزایش هزینه ها شده یا اینکه اصلاح آن می تواند در پایین آمدن مخارج سازمان کارگر باشد[۷].

گفتار دوم: طرق کاهش هزینه های تامین اجتماعی

در این گفتار به شیوه های کاهش هزینه های تامین اجتماعی خواهیم پرداخت. این شیوه ها به وسیله بیمه شدگان و سازمان تامین اجتماعی قابل اجراست.

مبحث نخست: راهکارهای مردم محور

بند نخست: شیوه های فرهنگ محور

۱-تبیین شیوه های تامین منابع مالی سازمان: مطابق ماده ۲۸ق.ت.ا یکی از منابع عمده تامین منابع مالی سازمان، حق بیمه هایی است که توسط خود بیمه شدگان پرداخت می گردد. به عبارتی سازمان تامین اجتماعی، حق بیمه ها را از جمعیت شاغل کشور (در زمان اشتغال) دریافت کرده و سپس در زمانی که عملا یا فرضا بدان نیاز پیدا می کنند در اختیار بیمه شدگان( اعم از اصلی و تبعی) قرار می گیرد. بنابراین می بایست با توسل به راهکارهای متنوع این حقیقت روشن گردد که استفاده نابحق از مزایای تامین اجتماعی در حقیقت استفاده غیر مجاز از اموال بیمه شدگان است.

۲-روشن ساختن نقش و رسالت صندوق: تامین اجتماعی یک بیمه پایه، همگانی و حداقلی است( عراقی و …، ۱۳۸۶، مقدمه، ص ۲۴). به عبارتی رسالت تامین اجتماعی تامین حداقل های لازم جهت تداوم حیات می باشد. این در حالی است که بیمه شدگان انتظار دارند تا تامین اجتماعی مستمری ای به آنها پرداخت نماید که زندگی مرفهی را برایشان به ارمغان بیاورد.

در حقوق انگلستان، توسعه بیشتر برابری اقتصادی با توسل به توزیع مجدد منابع بین فقیر و غنی، از طریق مالیات، در قالب مزایای تأمین اجتماعی جهت ایجاد امکان پرداخت بیمه از سوی نیروهای فعال(کارگر) به منظور بهره مندی از کمک های مالی در زمانی که عملا مشغول به کار نمی باشند(مانند ایام بیماری، بیکاری و سالخوردگی) رسالت تامین اجتماعی محسوب می گردد. دغدغه تأمین اجتماعی، فراهم آوردن حمایت مالی از افرادی است که از نظر مالی در مضیقه می‌باشند. در این حقوق تامین اجتماعی کارکرد های متفاوتی را بر عهده دارد. مهم ترین هدف مورد حمایت نظام تأمین اجتماعی، ایجاد حداقل استاندارد شرایط زندگی(Minimum standard of living) است. علی رغم انگیزه ها و اهداف متفاوت طرفداران تحقق این هدف، اشخاصی مانند آنتونی کروسلند و ویلیام بوریج از یک سو و متفکرانی مانند هایک از سوی دیگر، همگی در پی رسیدن به این مقصود بودند( Robert east, 1998, p 1) .

۳-ناپسند جلوه دادن تقلب: برخی از هزینه هایی که نا به حق به صندوق تحمیل می شود متاثر از تقلب متقاضیان حمایت می باشد. یکی از راهکارهای مقابله با تقلب، ناپسند جلوه دادن تقلب است. باید متقاضیان حمایت را از آثار تقلب و استفاده نابجا از منابع مالی صندوق آگاه ساخت.

۴-مقدس ساختن فرهنگ کار: افزایش میزان اشتغال به معنی افزایش میزان بیمه پردازی، کاهش هزینه های پرداخت بیمه بیکاری، کاهش فقر و … می باشد. کارکردن باید به صورت یک فرهنگ درآمده و حتی یک امر مقدس شمرده شود. این امر می تواند با ابزارهای گوناگون صورت پذیرد. قانونگذاری یکی از ابزارهای در دسترس است. برای نمونه می توان به تلاش های به عمل آمده در انگلستان اشاره کرد. در این کشور از سال ۱۹۹۶ بیمه بیکاری (Unemployment benefit) جای خود را به مستمری افراد جویای کار (Jobseeker’s allowance) داده است که تلاش جهت کاریابی و آموختن مهارت های لازم از جمله شروط بهره مندی از آن می باشد. (R. Blanpain,( 2006), volume 5, p 178- 391)

مبحث دوم: راهکارهای قانون محور

بند نخست: اصلاح مقررات: بر اساس تبصره ماده ۲۶ قانون برنامه پنجم توسعه:« دولت مجاز است نسبت به شرایط احراز، زمان بهره‎مندی، نظام امتیازبندی بازنشستگی( مشاغل غیرتخصصی) تعیین مشاغل سخت و زیان‎آور، میزان و ترکیب نرخ حق بیمه، افزایش سنواتی و چگونگی اصلاح ساختار صندوق ها اقدام قانونی لازم را انجام دهد». در راستای اجرایی کردن این تبصره می توان به موارد ذیل اشاره کرد. در عین حال باید توجه داشت که هرگونه اصلاح مقررات و تغییر در رویه باید مبتنی بر محاسبات بیمه ای باشد تا موجب برهم خوردن تعادل منابع و مخارج صندوق نگردد[۸].

الف-افزایش سن بازنشستگی: یکی از ساده ترین طرق کاهش هزینه های تامین اجتماعی، افزایش سن بازنشستگی است. افزایش سن بازنشستگی موجب خواهد شد تا علاوه بر بالا رفتن سنوات بیمه پردازی، سال های بهره مندی از مستمری بازنشستگی کاهش یابد. در کشور ما سن بازنشستگی برای مردان ۶۰ و برای زنان ۵۵ سال است( ماده ۷۶ ق.ت.ا). البته این حکم استثناهای زیادی دارد. به هر ترتیب بالا بردن این سن حتی اگر به اندازه یکسال باشد به میزان چشمگیری هزینه تامین اجتماعی را کاهش خواهد داد. در انگلستان این سیاست مورد استقبال قرار گرفته است. صرف نظر از اینکه سن بازنشستگی در این کشور برای مردان ۶۵ و برای زنان ۶۰ سال است به موجب ماده ۱۲۶ و طرح ۴ قانون ۱۹۹۵ بازنشستگی، سن بازنشستگی زنان در سالهای بین۲۰۱۰ و ۲۰۲۰ از ۶۰ به ۶۵ افزایش پیدا خواهد کرد. بنابراین زنانی که قبل از ۶ آوریل ۱۹۵۰ متولد شده باشند در سن ۶۰ سالگی بازنشسته خواهند شد و آنهایی که بعد از ۵ آوریل ۱۹۹۵ متولد شده باشند در سن ۶۵ سالگی بازنشسته خواهند شد. برای کسانی که بین این دو تاریخ متولد شده باشند، سن بازنشستگی، بسته به تاریخ دقیق تولد آنها بین ۶۰ تا ۶۵ سالگی است( Robert east, 1998, p 79).

ب-افزایش حداقل لازم جهت بیمه پردازی: حداقل لازم جهت بهره مندی از مزایای بازنشستگی در موادی چون ماده ۷۶ ق.ت.ا آمده است. یکی از طرق ساده کم کردن هزینه، افزایش این حداقل هاست. برای نمونه می توان جهت برقراری مستمری بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان آور، به جای ۲۰ سال موضوع ماده ۷۶ ق.ت.ا، ۲۱ سال را لازم دانست. این سیاست مد نظر قانونگذار نیز بوده است. برای نمونه در بند و ماده ۹۶ قانون چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی…از این سیاست پیروی شده است:« اتخاذ تدابیر مورد نیاز برای‌ کاهش‌ طول‌ دوره‌ استفاده‌ از مقرری‌ بیکاری‌ درجهت‌ تنظیم‌ بازار کار، افزایش‌ سابقه‌ مورد نیاز برای‌ احراز مقرری‌ بیمه‌ بیکاری‌ در سال‌ اول ‌برنامه‌ چهارم‌ توسعه‌ اقتصادی‌، اجتماعی‌ و فرهنگی‌ جمهوری‌ اسلامی‌ ایران‌«.

ج- تعیین حداقل سن بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان آور: همان طور که می دانیم در این گونه مشاغل، ممکن است بیمه شده حتی در سن پایین تر از ۵۰ نیز از مزایای بازنشستگی بهره مند گردد! از این رو بهتر است در اینگونه بازنشستگی، رسیدن به سن خاص شرط بهره مندی از این مستمری تعیین گردد.

د- تنظیم مبلغ مزایای نقدی بر اساس میزان درآمد و سرمایه متقاضی: در حقوق تامین اجتماعی، میزان مستمری ها با درآمد یا سرمایه متقاضی ارتباطی ندارد. بدین معنا که حتی در فرض تمکن مالی متقاضی نیز از مقدار مستمری کاسته نخواهد شد. به نظر می رسد با عنایت به فلسفه ایجاد تامین اجتماعی در تامین حداقل ها، می بایست میزان مستمری هایی مانند مستمری بازنشستگی، بیمه بیکاری، مستمری از کارافتادگی و … بر اساس میزان درآمد و تمکن مالی متقاضی تعیین گردد. امری که اجرای آن مستلزم داشتن اطلاعات دقیق از میزان درآمد و سرمایه بیمه شدگان است.

در حقوق تطبیقی این بحث تحت عنوان مقید و مشروط کردن مزایا یا عدم پرداخت آن به افراد مستطیع[۹] آمده است. برای نمونه در حقوق انگلستان و پس از قانون اصلاحات رفاهی و مستمری های ۱۹۹۹ (Welfare reforms and pensions Act)برای مردان و زنان بیوه نوعی از مستمری[۱۰] پیش بینی گردید که بر اساس میزان تمکن مالی افراد پرداخت می گردید. با این حال این روش نیز معایب خاص خود را دارد. از جمله این که تعداد افراد ثروتمندی که از مزایای تامین اجتماعی استفاده می کنند بسیار کم است(Jonathan Kantrowitz, 2011).

ح-توسل به راهکارهای کیفری برای مقابله با تقلب: هر چند مواد ۹۷ به بعد ق.ت.ا به مقررات کیفری و ضمانت اجراهای مربوط به تقلب و سو استفاده از اموال صندوق تامین اجتماعی پرداخته است ولی نوع و شدت ضمانت اجراهای مقرر به حدی پایین است که عملا در حکم هیچ است. در این زمینه نیاز به قانونگذاری جدید به شدت احساس می شود. برای مثال به موجب ماده ۹۷:« هرکس به استناد اسناد و گواهی هاى خلاف واقع یا با توسل به عناوین و وسایل تقلبى از مزایاى مقرر دراین قانون به نفع خود استفاده نماید یا موجبات استفاده افراد خانواده خود یا شخص ثالث را از مزایاى مذکور فراهم سازد به پرداخت جزاى نقدى معادل دو برابر خسارات وارده به «سازمان تأمین خدمات درمانى یا این» سازمان و در صورت تکرار به حبس جنحه اى از ۶۱ روز تا شش ماه محکوم خواهد شد». اعمال ضمانت اجراهای متضمن محرومیت از مزایای تامین اجتماعی یا تشدید مجازات می تواند موثر در مقام باشد. ضمن اینکه اجرایی شدن ماده ۱۸۳ قانون کار ۱۳۶۹ نیز در کاهش تعداد دعاوی صوری موثر است.

و- تعیین سقف سنی جهت برخورداری از مزایای تامین اجتماعی: برخورداری از مزایای تامین اجتماعی، علی الاصول سقف سنی ندارد. بدین معنی که رسیدن به سنی خاص موجب قطع یا تحدید شرایط برخورداری از مزایای مزبور نمی گردد. برای مثال شخصی که حداکثر ۳۰ سال بیمه پردازی می کند ممکن است بیش از ۳۰ سال از مستمری بازنشستگی استفاده نماید و تازه بعد از فوت وی، بازماندگان اعم از فرزند و نوه، از مستمری بازماندگان برخوردار گردند. بدین ترتیب عملا وجهی که بابت مستمری بازنشستگی و بازماندگان برقرار می گردد چندین برابر وجهی است که بابت حق بیمه دریافت شده است. از همین رو قانونگذار باید وارد عمل شده و سقف سنی در برخورداری از مزایای تامین اجتماعی قایل شود. هم چنین می توان حداکثر مدت پرداخت مستمری را با تصویب قانونی که عطف به ماسبق می گردد محدود نمود. تعیین این سقف باید بر اساس محاسبات بیمه ای تعیین گردد؛ در عین حال برای مدت زمانی پس از این مدت، می توان حمایتهای دیگری را از محل منابع مالی که از طرف دولت تامین می شود پیش بینی نمود( این موضوع در بازنشستگی و از کارافتادگی می تواند مدنظر قرار گیرد).

در حقوق انگلستان مستمری بازماندگان صرفا به همسرانی پرداخت می گردد که زیر ۴۵ سال داشته باشند و اشخاص بالای این سال صرفا از Bereavement allowance بهره مند می شوند. هم چنین فرزندان متوفی فقط تا زمانی که هزینه حضانتشان بر عهده والدین باشد از این مزایا بهره مند می شوند. از طرفی پرداخت مستمری بازماندگان به نوه متوفی پیش بینی نشده است(R. Blanpain,( 2006), 68-71).

ض-تاثیر شغل بر قطع مستمری: مطابق ماده ۸۱ ق.ت.ا مستمری بازماندگان همسر بیمه شده متوفی در صورت ازدواج مجدد قطع می گردد. به نظر ما با عنایت به فلسفه ارائه حمایتهای تامین اجتماعی می بایست شغل نیز در کنار ازدواج مجدد از اسباب قطع مستمری محسوب گردد. دلیلی ندارد تا زن بیوه شاغل از مستمری بازماندگان بهره مند گردد. در حقوق انگلستان نیز تا سال ۲۰۰۰ صرفا ازدواج مجدد( اعم از رسمی و غیر رسمی) موجب قطع مستمری زن بیوه می شده است. منتها مطالعات نشان داده بود که بخشی از منابع ۱ میلیارد پوندی مستمری بیوه شدگان( Benefits for widows) به مستحقین واقعی نمی رسد. این بود که از سال ۲۰۰۰ و با تصویب قانون مستمری ها و اصلاحات رفاهی ۱۹۹۹ اشتغال به کار نیز در زمره اسباب قطع مستمری مذکور قرار داده شد. بررسی ها نشان می دهد با وجود دو برابر شدن میزان مستمری بازماندگان، هزینه کلی این مستمری افزایش پیدا نکرده است( , volume 5,p168-170 R. Blanpain,( 2006) ).

بند دوم: اجرای درست مقررات

الف: ارائه تفسیر درست از مقررات تامین اجتماعی: یکی دیگر از راهکارهای قابل توصیه، ارائه تفسیرهای درست و منطبق بر اصول حقوقی می باشد. بدین منظور لازم است تا واحد های حقوقی یا نهادهای مشابه بتوانند تفسیرهای الزام آوری از قوانین و مقررات داشته باشند که اجرای آن برای همه نهادهای صندوق اجباری باشد. این روند باعث می شود تا ضمن اجرای درست قوانین و مقررات، رویه واحدی اتخاذ گردد.

ب-آموزش مامورین تامین اجتماعی: آموزش مامورین تامین اجتماعی نیز تاثیر زیادی در کاستن هزینه های تامین اجتماعی دارد. بسیاری از مامورین از آموزش کافی برخوردار نبوده و ناخواسته هزینه های زیادی را به سازمان تحمیل می کنند. برای نمونه می توان به بازرسین صندوق که مامور بازرسی از کارگاه ها بوده یا به مامورین ابلاغ اوراق صندوق اشاره کرد. متاسفانه صندوق به این دو مقوله اهمیت کافی نداده و از آموزش های علمی نیز خبری نیست. عدم بازرسی صحیح و هم چنین عدم رعایت مقررات ابلاغ اوراق موجب می گردد تا اشخاص موضوع ابلاغ یا کارگاه های موضوع بازرسی با طرح دعوا برخی از اقدامات صندوق را ابطال و هزینه ناشی از دوباره کاری را به ارمغان آورند. نمونه دیگر عملکرد مامورین صندوق در خصوص ماده ۹۱ ق.ت.ا است.

مبحث سوم: شیوه های دولت محور

در اینجا، مقصود راهکارهایی است که با توسل به شیوه های غیر از قانونگذاری مستقیم، موجب کاهش هزینه های تامین اجتماعی می گردد. هم چنین منظور از دولت کلیه نهادهای دولتی یا به مفهوم حقوقی حکومت است که شامل خود تامین اجتماعی نیز می گردد.

۱-افزایش میزان اشتغال( معرفی اهمیت اشتغال): اشتغال تاثیری مستقیم بر میزان امنیت کشور، بالا بردن میزان اعتماد به نفس، ارتقای آمار ازدواج و … دارد. منتها در این مبحث صرفا به تاثیر اشتغال بر هزینه های تامین اجتماعی می پردازیم. اشتغال موجب بالا رفتن درآمد ناشی از حق بیمه های کار محور، کاهش پرداختی هایی چون بیمه بیکاری، کاهش انگیزه تقلب در استفاده از حمایتهای تامین اجتماعی و .. می شود. پس بجاست دولت به طرق مختلف در افزایش میزان اشتغال بکوشد و تامین اجتماعی نیز می تواند در حد توان خود به این مهم کمک نماید. البته سیاست کارگستری در بند و ماده ۹ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به عنوان یکی از اصول نظام جامع تامین اجتماعی آمده است و بر مبنای آن دولت مکلف شده است تا با ایجاد زمینه های اشتغال فرد، امکان تامین نیاز توسط خود او فراهم شود. البته می توان ارائه خدمات تامین اجتماعی را موکول به انجام پاره ای امور مانند شرکت در کلاس های کاریابی یا آموزش برخی مهارت ها نمود.

۲-افزایش سطح رفاه عمومی و مبارزه با فقر: افزایش سطح رفاه عمومی موجب خواهد شد تا میزان اشتغال افزایش یابد. هم چنین تجربه نشان داده است که قشر نیازمند جامعه علاقه بیشتری در بهره مندی از مزایای تامین اجتماعی دارند. افزایش سطح رفاه عمومی به انحا مختلف موجب کاهش هزینه تامین اجتماعی می گردد.

در خصوص فقر نیز باید توجه داشت که اگر چه مطابق اصول حقوق رفاه(Welfare law) کنونی، ریشه های فقر را باید در رفتار اشخاص نیازمند جستجو کرد(M.Gilman,1998, 723). ولی باید توجه داشت که دولت نیز مکلف به رفع فقر می باشد.

۳-پرداخت مطالبات سازمان: مطابق بند ۱ ماده ۲۸ ق.ت.ا، بخشی از حق بیمه بوسیله دولت تامین می گردد. دولت مکلف است وجوه مزبور را سالیانه در بودجه کل کشور منظور و به حساب صندوق واریز نماید. متاسفانه دولت، این مبلغ و دیون دیگری را که از بابت اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد و … به سازمان دارد تادیه نمی کند و از این راه زیانی هنگفت به صندوق وارد می گردد. مسئولین سازمانمی بایست نقش و رسالت سازمان و نیز نحوه تامین منابع سازمان را برای دولتمردان روشن نموده و از این راه جلوی زیانهای هنگفت مذکور را بگیرند.

۴-تغییر نگاه در سیاستگذاری ها و برنامه ریزی ها

۴-۱- اتخاذ سیاست های علمی: تامین اجتماعی جهت پیشبرد اهداف خود در یاری رساندن به قشر محروم جامعه نیازمند حمایت جدی دولت است. سیاست هایی که تامین اجتماعی را به گنجینه بی انتهای منابع مالی تشبیه می کند می تواند معضلی را در آینده ای نزدیک هم برای صندوق و هم برای کشورمان به ارمغان آورد. با این حال گام های قابل تقدیری در این راستا به عمل آمده است که بند ب ماده ۲۶ قانون پنج ساله پنجم از نمونه های آن است: « استفاده از روش های نوین در اداره و ارائه خدمات این صندوق ها از طرق مختلف از جمله تجدیدنظر در ساختار بیمه‎های اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق های تابعه به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و اصلاح ساختار و تجهیز سایر صندوق های وابسته به دستگاه های اجرائی بر اساس اساسنامه دولت به نحوی که بر کاهش هزینه‎های سرباری نیروی انسانی از منابع بیمه و کاهش تصدی‎گری تأکید نماید». بند ۳ ماده ۲۶ قانون مزبور از تغییر نگاه دولت خبر می دهد: « همچنین ایجاد هرگونه تعهد بیمه‎ای و بار مالی خارج از ارقام مقرر در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق ها ممنوع است. تعهدات تکلیف ‌شده فقط در حدود ارقام مذکور قابل اجراء است». ماده ۲۹ همین قانون نیز مقرر می کند: « کلیه تصویبنامه‎ها، بخشنامه‎ها، دستورالعمل ها و همچنین تصمیمات و مصوبات هیأت های امناء و مقامات اجرائی و مراجع قوه‎مجریه به استثناء احکام محاکم قضائی که متضمن بار مالی برای صندوق های بازنشستگی یا دستگاه های اجرائی و دولت باشد در صورتی قابل اجراء است که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قوانین بودجه کل کشور و یا بودجه سالانه دستگاه یا صندوق ذی‎ربط تأمین اعتبار شده باشد». در عین حال مقررات قابل انتقادی در این قانون مشاهده می شود. در بند ۱ قسمت الف ماده ۲۶ قانون اخیر آمده است: «کاهـش وابستگی این صندوق ها به کمک از محل بودجه عمومی دولت به استثناء سـهم قانونی دولت در حق بیمه در طول برنامه…». این در حالی است که تامین اجتماعی می باید همواره مورد حمایت دولت باشد. در واقع تکلیف دولت در ارائه خدمات تامین اجتماعی مقتضی حمایت از صندوق تامین اجتماعی است.

۴-۲-واگذاری بخشی از وظایف تامین اجتماعی به بخش خصوصی: تجربه سالیان اخیر نشان داده است که برخی از وظایف تامین اجتماعی، قابل واگذاری به بخش خصوصی است. ایجاد کارگزاریهای تامین اجتماعی در ایران و موسسه مزایا (Beneft Agency)در انگلستان نمونه ای از این سیاستهاست که در مجموع عملکرد قابل قبولی داشته است. تامین اجتماعی می تواند ضمن آنکه سیاستگذاری های کلی را خود در دست داشته باشد امور اجرایی را به بخش های خصوصی واگذار نموده و از این طریق موجب کاهش هزینه های مربوط به امور اجرایی گردد. واگذاری مزبور نیازمند قانونگذاری و البته انعقاد موافقتنامه با بخش های خصوصی است[۱۱].

۵- ایجاد بیمه های تکمیلی بازنشستگی: تامین اجتماعی عهدار دار تامین حداقل هاست. حداقلی که فرد را از دام فقر می رهاند. منتها در مملکت ما بیمه شدگان به دنبال اینند که از محل مستمری های تامین اجتماعی و به ویژه مستمری بازنشستگی زندگی مرفهی را برای خود به ارمغان بیاورند. لذا طبیعی است که تا حد توان می کوشند تا میزان مستمری بازنشستگی خود را افزایش دهند و بار تامین این مهم بر عهده تامین اجتماعی قرار می گیرد. به نظر ما دولت می تواند با ایجاد بیمه های خصوصی بازنشستگی و هم چنین طرح های بیمه بازنشستگی تکمیلی از فشار وارده به تامین اجتماعی کاسته و در عین حال به بیمه شدگان جهت برخورداری از مستمری بازنشستگی مورد انتظار، اطمینان خاطر بخشد. البته گام هایی اگرچه اندک برداشته شده است که تصویب ماده ۲ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳ از آن جمله است. بر اساس بند ۲ این ماده: « بیمه تکمیلی به آن دسته از خدمات بیمه ای گفته می شود که علاوه بر سطح خدمات بیمه های همگانی، با انعقاد قراردادهای انفرادی یا گروهی فی مابین بیمه شده و بیمه گر و پرداخت حق بیمه توسط بیمه شده انجام می پذیرد و دولت در قبال آن تعهد مالی نداشته، اما مکلف به پشتیبانی حقوقی و قانونی این گونه بیمه ها می باشد». هم چنین مطابق سایر مواد این قانون دولت مکلف است تا با توسعه بیمه های تکمیلی و حمایت از آن امکان بهره مندی از خدمات اینگونه بیمه ها را فراهم سازد. گام دیگر دولت در ماده ۲۷ [۱۲]و نیز در بند ه ماده ۲۸ قانون برنامه پنجم آمده است: « به منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب های انفرادی خصوصی جهت بیمه‎شدگان با مشارکت فرد بیمه‌شده اقدام نمایند». طبیعی است ایجاد این گونه بیمه ها موجب کاستن از هزینه های صندوق خواهد شد.

۶-ایجاد فضای رقابتی: دولت می بایست با ایجاد فضای رقابتی یعنی ایجاد صندوقهای رقیب، تامین اجتماعی را به کاهش هزینه ها ترغیب کند. در عمل دیده می شود که برخی هزینه های صندوق تامین اجتماعی قابل صرفه جویی است. برای نمونه می توان به هزینه هایی که در اداره منابع مالی و تخصیص آن به متقاضیان صرف می شود اشاره کرد. هنوز نظام اداری حاکم بر تامین اجتماعی، چارچوب سنتی خود را حفظ کرده است و نیاز به تغییر و اصلاح روشها، آن طور که باید، احساس نشده است. نبود صندوقی رقیب و اطمینان از داشتن متقاضی سالب هر انگیزه ای بوده است؛ ولی ایجاد صندوق های بیمه ای دیگر موجب می شود تا خطر از دست دادن مشتری احساس شده و از طرفی در صرفه جویی منابع نیز اقدامات لازم بعمل آید. البته در ماده ۶ قانون نظام جامع و بند الف ماده ۲۸ به این موضوع توجه شده است. بر اساس این بند: « به منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‎های اجتماعی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق های بازنشستگی اعم از خصوصی، عمومی، تعاونی و یا دولتی اجازه داده می‎شود صندوق های بازنشستگی خصوصی با رعایت تضمین حقوق بیمه‎شدگان و بازنشستگان صندوق مربوطه حداقل به مدت ده سال بر اساس آیین‎نامه‎ای که به تصویب هیأت‎وزیران می‎رسد ایجاد گردد».

نتیجه گیری: افزایش بیش از حد تعداد متقاضیان حمایت های تامین اجتماعی( برای نمونه افزایش تعداد بازنشستگان) و کاهش تعداد بیمه پردازان، آینده ای است که تغییرات و بافت جمعیتی کشورمان به ارمغان خواهد آورد و نشانه های آن از همین امروزکمابیش خودنمایی می کند. موضوعی که می تواند به یک بحران ملی تبدیل شود؛ سابقه امر در برخی کشورها مانند انگلستان خطر مذکور را جدی تر می نمایاند و رسالت چاره اندیشی را همگانی جلوه می دهد.

کاهش هزینه های نظام و در وهله بعد، صندوق تامین اجتماعی از طرق ذیل امکان پذیر است: ۱- تفکیک بیمه های پایه مانند صندوق تامین اجتماعی با بیمه های تکمیلی؛ توضیح اینکه تامین اجتماعی متولی تامین حداقل ها است نه ارمغان آور زندگی مرفه؛( البته این موضوع در قانون برنامه توسعه سوم، چهارم و نیز در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی آمده است). ۲-می بایست در سطح کلان، مدیریت در این حوزه حرفه ای و علمی باشد؛ ماهیت کار حوزه تامین اجتماعی فنی و تخصصی است و علی الاصول مدیران اجرایی آن می بایست واجد توانمندی های علمی و عملی لازم باشند. ۳- این دید که اجرای سیاست های اقتصادی غیرمرتبط با حوزه تامین اجتماعی می بایست از طریق تامین اجتماعی محقق شود نیازمند اصلاح اساسی است. از همین رو تصویب قوانینی که متضمن بازنشستگی پیش از موعد یا معافیت کارفرمایان از پرداخت حق بیمه باشد محل تامل است.۴- سیاست های کلی نظام به ویزه در بخش سرمایه گذاری و واگذاری ها باید به سمت حمایت اقتصادی از نهادهای بیمه ای سوق داده شود. ۵- در کوتاه مدت تغییرات پارامتریک و اصلاح قوانین( مانند تحدید مدت برخورداری از مزایا) و در دراز مدت کارهای فرهنگی و زیربنایی در کنار تغییر نگاه از نهاد حمایتی به نهاد بیمه ای پادزهری است که می تواند مانع شکل گیری بحران مذکور گردد.

منابع و مآخذ

فارسی

بادینی، حسن( ۱۳۸۷)، جستاری نقادانه در نظام حقوقی تامین اجتماعی ایران، فصلنامه حقوق، دوره ۳۸، شماره ۴٫

عراقی، سید عزت الله، بادینی، حسن و شهابی، مهدی( ۱۳۸۶)، درآمدی بر حقوق تامین اجتماعی( تهران: موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی).

کاویانی، کوروش، تحلیل حقوقی واگذاری بیمه اجتماعی به بخش خصوصی، فصلنامه تامین اجتماعی، سال هفتم، شماره ۲۳٫

نعیمی، عمران و دیگران( ۱۳۸۹)، قانون تامین اجتماعی در نظم حقوقی کنونی، (تهران: انتشارات جنگل، جاودانه).

نعیمی، عمران و حمیدرضا پرتو(۱۳۹۳)، حقوق تامین اجتماعی با تکیه بر حوزه بیمه ای،(تهران: انتشارات سمت).

نعیمی، عمران و حمیدرضا پرتو(۱۳۹۲)، حقوق تامین اجتماعی در قراردادهای پیمانکاری،(تهران: انتشارات دادگستر).

پرتو، حمیدرضا، ضمانت اجرای عدم پرداخت حق بیمه کارگران (مجله کانون وکلای دادگستری مرکز، شماره ۲۲۴-۲۲۵، ۱۳۹۳).

 انگلیسی:

 Henning Bohn,(2003), Will social security and medicare remain viable as the us population is aging? Available: www.ssrn.com, avrill 2011.

Is Means Testing an Effective Way to Reduce the Cost of Social Security?

John B. Williamson, (2000),Social secruity privartization lessons from the united kingdom,available: www.ssrn.com, avrill 2011.

Michele Estrin Gilman, (1998) ,Poverty and communitarianism: toward a community-based welfare system,( University of pittsburgh law review,). Available: www.ssrn.com. January 2011.

Robert East( 1999), social security law,Macmillan law masters.

1. Blanpain,( 2006), International Encyclopedia of laws, social security law, volume 5, kluwer law.

[۱] – بر اساس ماده واحده قانون فهرست اسامی سازمانهای عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳، سازمان تامین اجتماعی یک سازمان عمومی غیر دولتی است.

[۲] – بند ب ماده ۳۹: « در صورتی که نرخ رشد دستمزد اعلام شده کارگران در دو سال آخر خدمت آنها بیش از نرخ رشد طبیعی دستمزد کارگران بوده و با سالهای‌قبل سازگار نباشد، مشروط بر آن که این افزایش دستمزد به دلیل ارتقای شغل نباشد، سازمان تأمین اجتماعی علاوه بر دریافت مابه‌التفاوت میزان کسور‌سهم کارگر و کارفرما به نسبت دستمزد واقعی و دستمزد اعلام شده سالهای قبل از کارفرمای ذی‌ربط، خسارات وارده بر سازمان را براساس آیین‌نامه‌ای‌که توسط وزارتخانه‌های کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد از کارفرمایان اخذ خواهد‌کرد».

[۳] – بند ح ماده ۹۶: «  درصورتی‌که‌ نرخ‌ رشد دستمزد اعلام‌ شده‌ کارگران‌ در دو سال‌ آخر خدمت‌ آنها بیش‌ از نرخ‌ رشد طبیعی‌ دستمزد کارگران‌ بوده‌ و با سالهای‌ قبل‌ سازگار نباشد، مشروط‌بر آنکه‌ این‌ افزایش‌ دستمزد به‌ دلیل‌ ارتقاء شغلی‌ نباشد، سازمان‌ تأمین‌ اجتماعی‌ علاوه‌ بر دریافت‌ مابه‌التفاوت‌ میزان‌ کسور سهم‌ کارگران‌ و کارفرما به‌نسبت‌ دستمزد واقعی‌ و دستمزد اعلام‌‎شده‌ سالهای‌ قبل‌ از کارفرمای‌ ذی‌ ربط‌، خسارت‌ وارده‌ براساس‌ لایحه‌ای‌خواهد بود که‌ توسط‌ هیأت‌ وزیران‌ تهیه‌ و برای‌ تصویب‌ به‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ تقدیم‌ می‌شود».

[۴] – البته حق بیمه ها به چند نوع تقسیم می شوند. در اینجا، مقصود، حق بیمه های کار محور (Work-based contributions) است که در فرض اشتغال شخص دریافت می گردد.

[۵] – در عین حال باید توجه داشت که ایام دریافت بیمه بیکاری جز سابقه بیمه پردازی به حساب می آید(تبصره ۲ ماده ۶ قانون بیمه بیکاری).

[۶] – در تایید این نظر رک به: بادینی، ۱۳۸۷، ص ۸۲٫

[۷] – جهت مطالعه تفصیل بحث در خصوص نامناسب بودن قوانین جاری رک به: همان، ص ۸۲٫

[۸] – این مهم در ماده ۲۶ قانون برنامه پنجم نیز منعکس شده است:« به دولت اجازه داده می‎شود در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق های بازنشستگی نسبت به اصلاح ساختار این صندوق ها بر اساس اصول زیر اقدام قانونی را به عمل آورد».

[۹] -Means tested benefits

[۱۰] – Means –tested benefits for widows and widowers

[۱۱] – برای مطالعه تفصیلی رک به: ( کاویانی، تحلیل حقوقی واگذاری بیمه اجتماعی به بخش خصوصی، فصلنامه تامین اجتماعی، سال هفتم، شماره ۲۳).

[۱۲] -« ماده ۲۷ـ دولت مجاز است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چند لایه با لحاظ حداقل سه لایه: -مساعدت های اجتماعی شامل خدمات حمایتی و توانمندسازی ـ بیمه‎های اجتماعی پایه شامل مستمری‎های پایه و بیمه‎های درمانی پایه ـ بیمه‎های مکمل بازنشستگی و درمان با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‎ها در کشور اقدام نماید. آیین‎نامه اجرائی این ماده به تصویب هیأت وزیران می‎رسد».