مرحله دوم هدفمند کردن یارانه ها و نقش تامین اجتماعی

عادل علائی:

کلیات طرح تحول اقتصادی

بررسی توانمندی ها و پتانسیل موجود در اقتصاد کشورمان حاکی از ظرفیت های بالای آن و امکان دستیابی به وضعیت پایدار و مطلوب می باشد. ولی در عمل، علی رغم تمامی تلاش های به عمل آمده، شاهد این شکوفایی نیستیم. لذا برای رسیدن به این مهم و پس از مباحث کارشناسی، در مورخ ۸۷٫۰۲٫۲۱ کارگروهی در هیأت دولت شامل ۴ معاون رئیس جمهور، ۹ وزیر، رئیس بانک مرکزی و ۳ اقتصاددان با عنوان کارگروه تحولات اقتصادی تشکیل گردید. وظیفه اصلی این کارگروه اصلاح ساختاری در هفت حوزه کلیدی بشرح ذیل است:

1. اصلاح نظام بانکی
2. اصلاح نظام مالیاتی
3. اصلاح نظام گمرکی
4. اصلاح نظام ارزش گذاری پول ملی
5. اصلاح نظام توزیع یارانه ها
6. اصلاح نظام توزیع کالاها و خدمات
7. اصلاح نظام بهره وری (۱)

اصلاح نظام توزیع یارانه ها

یارانه یکی از ابزارهای مهم اقتصادی دولت برای حمایت از اقشار آسیب پذیر و بخش های خاص تولیدی و همچنین به منظور اعمال سیاست هایی نظیر اصلاح الگوی مصرف (مانند ترویج مصرف کالایی خاص مانند لبنیات، کتاب، واکسن، انرژی های نو و …)، حمایت از صنعت یا محصولی خاص، حمایت از بهداشت، آموزش، مطبوعات، احزاب، بیمه های اجتماعی و …، محول کردن برخی از وظایف حاکمیتی یا تولید برخی کالاهای عمومی به بخش خصوصی و … است. در بسیاری از نظام های اقتصادی موضوع رفاه و تأمین اجتماعی از اهمیت ویژه ای برخوردار است و این توجه ویژه سبب شده که بخشی از هزینه های جاری دولت به صورت پرداخت های انتقالی برای حمایت از اقشار آسیب پذیر و یا موارد ذکر گردیده  اختصاص یابد.
از ویژگی های مهم پرداخت یارانه، هدفمند و مدت دار بودن آن است. در صورتی که این پرداخت ها در اختیار گروه های هدف قرار گیرد، دولت به اهداف مطلوب خود خواهد رسید و رفاه و امنیت اجتماعی نیز تقویت می شود، در غیر این صورت علاوه بر  اخلال در نظام قیمت ها، توزیع عادلانه درآمد نیز تحت تأثیر قرار می گیرد. این امر بخصوص در حامل های انرژی، که میزان بهره مندی افراد از یارانه با میزان مصرف این حامل ها ارتباط مستقیم دارد، مشهود است. لذا هدفمند کردن یارانه ها بصورت کاهش تدریجی سهم گروه های با درآمد بالا و افزایش سهم گروه هایی با درآمد پایین ضرورتی انکارناپذیر است (هرچند به نظر می رسد که توزیع مستقیم یارانه ها، حتی در صورت شناسایی صحیح جامعه هدف، سیاست قابل دفاعی نیست. چو ن درآمد به تنهایی نباید ملاک تسهیم یارانه باشد و باید بدنبال معیارها و روش های بهتری بود). در مواردی ممکن است ارائه یارانه به اقشار بسیار فقیر که اساساً مصرف کننده کالای خاصی مثل بنزین نیستند و دریغ کردن آن از افراد با درآمد متوسط که از طریق ارائه خدمات حمل و نقل امرار معاش می کنند، تأثیر مخربی بر اقتصاد کشور داشته باشد. از سوی دیگر اعمال سیاست های متفاوت  بین مردم، مستلزم سازوکارهای بسیار پیچیده و دقیقی است که در کشور ما وجود نداشته و فقدان آنها زمینه ساز فساد، تقلب … را فراهم میسازد.

قانون هدفمند کردن یارانه ها

طرح هدفمند کردن یارانه ها که در دی ماه ۱۳۸۷ از طرف دولت به مجلس ارسال شده بود پس از یک سال مباحث زیاد و بحث های کارشناسی، توسط مجلس اصلاح و برغم مخالفت شدید دولت، بخصوص در مورد مدت اجرای طرح و همچنین درآمدهای حاصل از آن، در تاریخ ۱۳۸۸٫۱۰٫۲۳ با ۱۶ ماده و ۱۶ تبصره، تصویب و به تأیید شورای نگهبان رسید و در ۱۳۸۸٫۱۰٫۲۶ برای اجرا به دولت ابلاغ شد. (۲)
مهمترین محورهایی که در این قانون به آنها اشاره شده عبارت است از:

1. قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع و سایر مشتقات نفت با احتساب هزینه های مترتب، به تدریج و طی ۵ سال، کمتر از ۹۰ درصد قیمت تحویل روی کشتی در خلیج فارس نباشد.
2. میانگین قیمت فروش برق طی مدت زمان مذکور معادل قیمت تمام شده آن باشد.
3. قیمت تمام شده آب با توجه به کیفیت و نحوه استحصال آن معادل قیمت تمام شده تعیین گردد.
4. یارانه اختصاص داده شده به گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی، طی ۵ سال هدفمند گردد.
5. ۵۰ درصد درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه ها در قالب نقدی و غیر نقدی (نظام جامع تأمین اجتماعی) با لحاظ میزان درآمد خانوار به سرپرست آن اختصاص یابد.
6. ۳۰ درصد از وجوه حاصل از اجرای طرح، برای کمک های بلاعوض، یارانه سود تسهیلات و یا وجوه اداره شده برای بهینه سازی مصرف انرژی واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی، اصلاح ساختار فن آوری واحدهای تولیدی، گسترش و بهبود حمل و نقل عمومی، حمایت بخش کشاورزی و صنعتی، تولید نان صنعتی و … تخصیص یابد.
7. تا ۲۰ درصد خالص وجوه حاصله، به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای قابل هزینه توسط دولت خواهد بود.
8. کمک های نقدی و غیر نقدی ناشی از اجرای این قانون به اشخاص حقیقی و حقوقی، از پرداخت مالیات مستقیم معاف است.
9. سازمانی با ماهیت شرکت دولتی، به نام سازمان هدفمند کردن یارانه ها تأسیس خواهد شد. (۳)

هدفمند کردن یارانه ها و نقش تأمین اجتماعی

در اجرای اصل ۲۹ قانون اساسی و بند “ب” ماده ۷ قانون هدفمند کردن یارانه ها (۳)، که صراحتاً به گسترش و تعمیم بیمه های اجتماعی اشاره دارد، گسترش سطح پوشش جمعیت کشور از خدمات بیمه ای ضرورت دارد. (ماده ۷- دولت مجاز است حداکثر تا پنجاه درصد (۵۰%) خالص وجوه حاصل از اجراء این قانون را در قالب بندهای زیر هزینه نماید:

الف- یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیر نقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود.
ب – اجراء نظام جامع تأمین اجتماعی برای جامعه هدف از قبیل گسترش و تأمین بیمه های اجتماعی، خدمات درمانی، تأمین و ارتقاء سلامت جامعه و پوشش دارویی و درمانی بیماران خاص و صعب العلاج.

هم اکنون سازمان تامین اجتماعی با حدود ۳۳ میلیون بیمه شده اصلی و افراد تبعی (۴) به عنوان بزرگترین، اصلی ترین و گسترده ترین نهاد بیمه اجتماعی کشور، بیشترین ارتباطات با بدنه جمعیتی را به خود اختصاص داده است؛ و این گستردگی ارتباطات باعث شده است تا سازمان مزبو، در مقایسه با سایر نهادهای دولتی و عمومی کشو، یکی از پرحجم ترین گردش های مالی را داشته باشد، در عرصه بازار سلامت به عنوان بزرگترین خریدار و دومین تولید کننده درمان مطرح باشد و در بازار سرمایه از جمله بزرگترین فعالان آن به شمار آید. صیانت از این میراث گرانقدر و تحویل این امانت به نسل بعدی، مستلزم آن است که با درک شرایط جدید جامعه، سازمان خود را متناسب با نیازهای امروز خود بازسازی کند. با عنایت به قانون هدفمند کردن یارانه ها فرصتی پیش آمده تا سازمان بتواند ضمن پوشش تمامی افراد شاغل جامعه، منابع مالی مورد نیاز را نیز بهنگام تأمین نماید.

پس از سه سال از اجرای مرحله اول هدفمندی یارانه ها و روشن شدن نتایج و تبعات آن منجمله تورم موجود، مرحله دوم این قانون در حال برنامه ریزی است. مرحله دو م هدفمندی از هر نظر برای سازمان باید حائز اهمیت باشد. از یک سو در فصل تدوین بودجه هستیم و از سوی دیگر درآمدهای سازمان با اجرایی شدن چند قانون مصوب در سال گذشته در معرض تهدید جدی بویژه بخش پیمانکاران قرار دارد. همچنین بنا به اقوال اخیر دولت مردان مبنی بر اصلاح طرح بگونه ای که افراد واجد شرایط از این طرح بدرستی استفاده کرده و بخشی نیز تعدیل شوند (در واقع توزیع عادلانه تر اعتبارات بین مردم). قطعا اگر از روز اول بجای پرداخت نقدی روش بهتری مد نظر قرار می گرفت هم تورم بدین شدت افزایش نمی یافت و هم تأمین نقدینگی لازم برای دولت به کابوس فعلی تبدیل نمی گردید.
در حال حاضر گروه های مختلف اجتماعی در اجرای ماده ۷ قانون مذکور تحت پوشش سازمان قرار گرفته اند؛ از جمله صنوف کم درآمد ( البته بعضاً افرادی از صنوف پردرآمد مانند صنف محترم طلا فروش هم معرفی می شوند)، صیادان و زنبورداران، مددجویان و زنان سرپرست خانوار تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد امام (ره)، مربیان مهد کودک¬ها، رانندگان و …

هم چنین با طرح های قبلی نیز اقشار مختلفی مانند قالیبافان، خادمین مساجد، باربران، کارگران جدید واحدهای تولیدی در اجرای ماده ۱۰۳ برنامه چهارم توسعه و بند “و” ماده ۸۰ قانون برنامه پنجم توسعه، کارگران برخی کارگاه های تولیدی تا ۵ نفر و …، از پرداخت بخشی از حق بیمه معاف گردیده اند.
با آمارهای موجود به نظر میرسد حدود ۳ میلیون نفر یعنی یک چهارم از بیمه شدگان اصلی، حق بیمه واقعی خود را نپرداخته ولی هر ماه از تمامی امکانات سازمان بطور کامل استفاده می کنند که بطور واضح ماهانه سیصد میلیارد تومان عدم وصول منابع برای سازمان در پی دارد.
سرانه هایی باید بابت این افراد از طرف دولت پرداخت شود ولی در واقع یا مبالغ بدهی اصلا پرداخت نشده یا بطور کامل به تعهدات عمل نگردیده که فقط یک قلم بیش از ۴۰۰ میلیارد تومان برای سال ۹۱ برای گروه های مربوط به هدفمند کردن است. قوانین مختلف حمایتی موجب گردیده نظام مالی پیچیده ای برای نگه داری حساب ها و مطالبه از دولت در سازمان بوجود آید و هر از گاهی قانونی جدید از راه رسیده و افزایش فشارها را بر سازمان موجب می شود و در نهایت ایجاد مطالبات تعهدی و پرداخت های نقدی را به همراه دارد. با توجه به محاسبات بعمل آمده در سازمان کل حق بیمه پرداختی یک بیمه شده طی ۳۰ سال به شرط سپرده گذاری با بالاترین نرخ بهره، حداکثر ۳ سال مستمری وی را تأمین می کند. لذا هر تصمیم ناخواسته ای در حوزه منابع و مصارف سازمان آن را بطور جدی در سال های آتی با مخاطره مواجه می نماید. لذا در فرصت باقی مانده برای اجرای فاز دوم هدفمندی یارانه ها، بایستی با در نظر گرفتن محدودیت های دولت در پرداخت نقدی، با تهیه بانک اطلاعاتی افراد بهره بردار از این امکانات برای دولت محترم روشن نمود که اگر قرار است ۳۰ درصد از اعتبارات قانون مذکور به بخش صنعت اختصاص یابد، سهم سازمان هم باید بدرستی محاسبه و پرداخت شود.
سالهاست که در سازمان بحث ایجاد حساب معین برای بیمه شدگان و کارفرمایان مطرح است تا از این طریق کل خدمات مورد ارائه برای هر بیمه شده اعم از کوتاه مدت، درمان و بلند مدت در آن ثبت و در طرف مقابل درآمدهای وصول شده برای وی نیز درج تا بطور دقیق بتوانیم هم به خود بیمه شده کارنامه ای از عملکرد را ارائه نماییم و هم در خصوص بدهی های مربوط به اشخاص در طرف مقابل منابع لازم را کسب نموده و اگر بدهکار دولت است با مستند سازی لازم تدابیری اندیشیده و اقدام لازم را به عمل آوریم. ولی متاسفانه تغییرات گسترده در سطح مدیران عامل و معاونین و بویژه گماردن افراد سفارشی و بدون تخصص و آگاهی لازم و واقعا بی کفایت در حوزه های اداری و مالی موجب روزمرگی و نپرداختن به امور زیربنایی و اساسی شده است. در حالی که دولت طرحی را در دست مطالعه دارد تا حدود ۲۲ ملیون نفر را از گردونه پرداخت نقدی در حوزه هدفمند کردن خارج نماید سازمان نیز بایستی به فوریت اسامی افرادی که از معافیت استفاده می کنند و ماهانه حدود یک میلیون ریال یعنی بیش از ۲ برابر پرداخت نقدی از یارانه مستقیم در معافیت از پرداخت حق بیمه بهره می برند اعلام تا در بررسی ها لحاظ و حداقل افراد برخوردار که از این آشفته بازار استفاده کرده اند نیز شناسایی و خارج گردند و با مشخص شدن بدهی های اشخاص، اعتبار لازم در بودجه سال۹۳ برای سازمان لحاظ گردد. همچنین کارفرمایان محترم نیز که به سادگی از پرداخت حق بیمه سهم کارفرمایی معاف می شوند، بدرستی به دولت معرفی گردند. اگر بیمه شده در ماه از پرداخت یک صد هزارتومان معافیت استفده می کند برخی کارفرمایان ماهانه میلیون ها تومان به بدهی دولت می افزایند. در حالی که در هیچ عرصه ای بدرستی به آن پرداخته نمی شود. النهایه فرصت پیش آمده پس از تدوین بودجه، اگر با برنامه و به سرعت در اندک زمان یک ماهه فکر عاجلی ننماییم، تهدیدی است برای درآمدهای سازمان، انشااله فرصت پیش آمده را با بی مبالاتی و فرصت سوزی به تهدید جدیدی تبدیل ننماییم.
عادل علایی، کارشناس تامین اجتماعی

منابع:

۱) جزوه کارگروه تحولات اقتصادی /دبیرخانه کارگروه تحولات اقتصادی – گزارش های شماره ۱ الی ۵  /۱۳۸۷
۲) سایت اطلاع رسانی دولت http://dolat.ir
۳) سایت سازمان امور اقتصادی و دارایی www.efoteh.ir و جزوه کارگروه تحولات اقتصادی /دبیرخانه کارگروه تحولات اقتصادی – گزارش های شماره ۱
۴) سالنامه آماری سال ۱۳۹۱ سازمان تامین اجتماعی